Megbírságolt halőr – az Alkotmánybíróság a tisztességes hatósági eljárásról

Megosztás Tetszik

Az Alkotmánybíróság 11/2024. AB határozatában abban foglalt állást, hogy az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdésének fényében – figyelembe véve az elévülés jogintézményének célját – a hatósági eljárásnak végleges döntéssel kell-e lezárulnia az elévülési határidőn belül – olvasható az Alkotmánybíróság döntésében az alkotmanybirosag.hu-n.

Az alapügyben a Győr-Moson-Sopron Megyei Kormányhivatal Győri Járási Hivatala (járási hivatal) a 2018. június 21-én érkezett bejelentés alapján hivatalból eljárást indított az indítványozóval szemben. A csatolt videofelvétel alapján megállapította, hogy az egy egyesület által halőri feladatokkal megbízott indítványozó 2018. május 19-én törpeharcsafogó varsákat ürített ki, majd helyezett vissza a vízbe a Holt-Marcalon. Mivel a járási hivatal szerint a halászati őr nem a hatályos jogszabályoknak megfelelően látta el a munkáját, ezért 2018. július 23-án kelt határozatával az indítványozót 110 000 forint halvédelmi bírsággal sújtotta, az állami horgász- és halászjegy, valamint a turista horgászjegy váltásától 24 hónapra eltiltotta, továbbá a halőri igazolványát és szolgálati naplóját visszavonta.

Az indítványozó az elsőfokú határozattal szemben fellebbezést nyújtott be a Pest Megyei Kormányhivatalhoz, mely az elsőfokú határozatot részben megváltoztatta, az indítványozóval szemben az egyéb joghátrányok változatlan fenntartása mellett 150 000 forint bírságot szabott ki.

Az indítványozó a másodfokú határozattal szemben keresetet nyújtott be a Győri Törvényszéken, mely a kormányhivatal határozatát megsemmisítette, és a kormányhivatalt új eljárásra utasította.

A megismételt eljárásban a járási hivatal a korábbi elsőfokú határozattal megegyező döntést hozott. Az indítványozó ismét fellebbezést terjesztett elő, a kormányhivatal az elsőfokú határozatot helybenhagyta.

Az indítványozó ismételten keresetet nyújtott be a törvényszéken, melyben a járási hivatal határozatára is kiterjedően kérte a kormányhivatal határozatának megsemmisítését. A törvényszék elutasította az indítványozó keresetét. Álláspontja szerint a járási hivatal minden részletre kiterjedő alapos bizonyítása és a bizonyítékok helyes mérlegelése alapján jutott arra a következtetésre, hogy az indítványozó a jogosulatlan halászatot 2018. május 19-én elkövette, a bírság mértékét pedig megfelelő mérlegelés álapján állapította meg. A törvényszék megállapította, hogy az indítványozó alaptalanul hivatkozott az eljárás időtartamának elhúzódására, ami miatt álláspontja szerint a hatóság a jogszabálysértés tényének megállapításán kívül egyéb szankciót nem alkalmazhatott volna vele szemben. Az elsőfokú hatóság megfelelő határidőn belül hozott döntést, és az időmúlás a megismételt eljárást is magában foglaló hatósági és bírósági eljárások miatt állt fennt.

Az indítványozó felülvizsgálati kérelmet nyújtott be a Kúriához a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (Kp.) 118. § (1) bekezdés a) pont ad) alpontjára, valamint b) pontjára hivatkozva. A Kúria a Kp. 118. § (2) bekezdése alapján megtagadta a felülvizsgálati kérelem befogadását, mert a megjelölt kérdésekben felülvizsgálatra okot adó körülményt nem észlelt.

Ezt követően az indítványozó alkotmányjogi panaszt terjesztett elő, melyben kérte az Alkotmánybíróságot, hogy a Kúria Kfv.III.37.136/2023/2. számú végzésének és a Győri Törvényszék 9.K.700.929/2022/6. számú ítéletének alaptörvény-ellenességét az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdésének és XXVIII. cikk (1) bekezdésének sérelmére tekintettel állapítsa meg, és azokat Abtv. 43. §-a alapján semmisítse meg.

Kifejtette, hogy az Ákr. 50. § (2) bekezdés c) pontja szerint az ügyintézési határidő hatvan nap, és ha a 103. § (4) bekezdésének értelmében a hatóság hivatalból indított eljárása esetén túllépi a hatvannapos ügyintézési határidő kétszeresét, akkor a hatóság a jogellenes magatartás tényének megállapításán kívül nem alkalmazhatott volna egyéb szankciót. Emellett hivatkozott a közigazgatási szabályszegések szankcióiról szóló 2017. évi CXXV. törvény (Szankciótv.) 5. §-a szerinti hároméves objektív elévülési határidő elteltére is. Ezzel kapcsolatban kifejtette, hogy a kormányhivatal a másodfokú határozatát a jogsértő cselekmény elkövetését követő három év elteltével hozta meg, ezért sérült az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdése szerinti tisztességes hatósági eljáráshoz való joga.

Az Alkotmánybíróság szerint az alkotmányjogi panasz megalapozott.

Az Alkotmánybíróság korábbi, 5/2017. AB határozatában (a továbbiakban: Abh.) értékelte az anyagi jogi határidő túllépésének jelentőségét, és azt is egyértelműen megállapította, hogy az anyagi jogi határidő túllépése az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdésének sérelmét okozza. Eszerint: „A hatósági eljárás méltányosságának, illetve tisztességességének alapvető feltétele, hogy a közigazgatási hatóságok a rájuk irányadó jogszabályi határidőket betartsák. Különösen erősen kell, hogy érvényesüljön ez a követelmény azokban az esetekben, amikor a közigazgatási hatóság az ügyféllel szemben szankciót állapít meg. A közigazgatási anyagi jogi szankciók jogszabályban történő meghatározása azt a célt szolgálja, hogy a közigazgatási eljárás ügyféli pozíciójában lévő azon jogalanyok, akikkel, illetve amelyekkel szemben a közigazgatási hatóság valamely, az adott ügyfél által elkövetett közigazgatási normasértés miatt hátrányos jogkövetkezményt állapít meg, ne álljanak hosszú, bizonytalan ideig – az anyagi jogi határidőkre vonatkozó, létező jogszabályi rendelkezések ellenére – a velük szemben alkalmazható szankció fenyegetésének félelme alatt. […]

A tisztességes hatósági eljáráshoz való alaptörvényben biztosított jogból az következik, hogy a közigazgatási hatóságok számára a jogalkotó által meghatározott határozathozatali és szankcióalkalmazási határidő elmulasztásának ódiumát a mulasztó, jogszabályi kötelezettségüket határidőben nem teljesítő hatóságok, ne pedig az ügyfelek viseljék. […] [A]z a bírói értelmezés, mely ezzel szemben a szankcióalkalmazási határidő elmulasztásához – a tételes jogszabályi előírás szerinti határidő letelte után – nem fűzi azt a következményt, hogy az e határidőt túllépő hatóságok szankcióalkalmazási lehetősége elenyészik, vagyis amely szerint a rá vonatkozó anyagi jogi határidőt elmulasztó közigazgatási hatóság pusztán emiatt nem követ el az ügy érdemére kiható jogszabálysértést, az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdésével ellentétes.” (Abh., Indokolás [15]–[17])

A Szankciótv. 2017-es elfogadása óta az elévülés intézménye (immáron kifejezetten ilyen elnevezés alatt) jelen van a közigazgatási szankciórendszer szabálysértési jogon kívüli területén is, a szabálysértési szankciórendszerben azonban már évtizedek óta alkalmazzák ezt a jogintézményt. Szerepét tekintve a szabálysértési elévülés egyezik a büntetőjogból ismert elévüléssel, de a szabálysértési jogban más szabályozási logika mentén nyert teret magának, hiszen annak megállapításához egy szubjektív és egy objektív határidőt szabott meg a jogalkotó. Ezt a szabályozási logikát vette át a Szankciótv. is, hiszen (lehetőséget adva a főszabálytól való törvényi vagy kormányrendeleti eltérésre) az 5. § (1) bekezdése hat hónapos elévülési határidőt állapít meg a szabályszegésről való tudomásszerzéstől számítva, míg a (4) bekezdés szerint nem alkalmazható közigazgatási szankció, ha az elkövetéstől számított három év eltelt.

Jelen ügyben nem az a vizsgálandó kérdés, hogy mi lehet a következménye az elévülési határidő túllépésének (ebben a körben egyértelműen az Abh. tárgykörébe tartozik), hanem az Alkotmánybíróságnak arról kellett döntenie, hogy az ügy mikor tekinthető elévültnek.

Jelen ügyben az irányadó bírósági tényállás szerint az indítványozó 2018. május 19. napján valósította meg a szankcionált magatartást. Ehhez képest a járási hivatal 2018. július 23. napján hozott az ügyben elsőfokú határozatot, a megismételt eljárásban pedig 2019. május 24. napján született meg az elsőfokú döntés, azaz kétséget kizáróan a hároméves objektív elévülési határidőn belül. Kétségtelenül megállapítható azonban az is, hogy ezt követően a kormányhivatal a végleges döntést csak 2021 októberében, azaz a cselekmény elkövetését követő három éven túl hozta meg. Az indítványozói álláspont szerint a másodfokú döntést is az elévülési határidőn belül kellett volna meghozni. Erre tekintettel az Alkotmánybíróságnak azt kellett vizsgálnia, hogy az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdésének fényében, a vonatkozó jogszabályok alapján helyes-e az indítványozói jogértelmezés és igazolható-e az, hogy – figyelembe véve az elévülés jogintézményének célját – a hatósági eljárásnak végleges döntéssel kell lezárulnia az elévülési határidőn belül.

A Szankciótv. 5. § (4) bekezdése úgy fogalmaz, hogy az irányadó határidőn túl „nem alkalmazható” közigazgatási szankció, azaz ebben az esetben a hatóság a norma általános szabályait a címzett jogalany konkrét viszonyaira nem alkalmazhatja. Azt nem fejti ki a törvény, hogy pontosan mit ölel fel az „alkalmazás”, azaz az eljárás mely szakaszaiban kell figyelembe venni az elévülést. Azonban logikai értelmezés alapján az alkalmazás kizártsága a szankcióra vonatkozik („nem alkalmazható közigazgatási szankció”), amivel arra utal a törvény, hogy abban az időpontban kell figyelembe venni, amikor a szankciót a hatóság kiszabná. Ez első alkalommal főszabályként az elsőfokú határozat meghozatalának időpontját jelenti, ugyanakkor kétségtelen, hogy a közigazgatási hatósági eljárás jogorvoslati rendszere miatt ez a döntés még nem minden esetben végleges (ha fellebbezéssel támadható), ahogyan az is elképzelhető, hogy a szankció első alkalommal történő megállapítására csak a jogorvoslati eljárásban kerül sor (például ha ellenérdekű ügyfél él jogorvoslattal az olyan határozattal szemben, amelyben nem állapított meg felelősséget a hatóság).

Az Alkotmánybíróság az Abh.-ban azt állapította meg, hogy a közigazgatási anyagi jogi szankciók jogszabályban történő meghatározása azt a célt szolgálja, hogy a szankcionálandó ügyfelek ne álljanak hosszú, bizonytalan ideig a velük szemben alkalmazható szankció fenyegetésének félelme alatt (Abh., Indokolás [15]). Mindezekből az Alkotmánybíróság szerint az következik, hogy az elévülés jelentősége a társadalomra veszélyesség idővel való csökkenésében, a tényállás felderítésének elnehezülésében és a szankciónak való bizonytalan ideig való kitettség meggátolásában rejlik.

A tisztességes hatósági eljáráshoz való jog érvényesülése szempontjából elsősorban az utóbbinak van jelentősége, amely az ügyféli jogok védelmében támasztja azt a követelményt az eljáró hatóságokkal szemben, hogy a határidő elteltét követően a hatóságnak objektíve nincs lehetősége szankciót alkalmazni (a másik két cél ugyanis az állami érdek oldaláról nézve még nem feltétlenül indokolná az objektív határidő létét). Ebből a szempontból közelítve pedig az Alkotmánybíróság megítélése szerint annak van jelentősége, hogy az ügyféllel szemben az elévülési határidőn belül az Ákr. szerinti végleges döntést hozzon a hatóság, hiszen az elmarasztaló végleges döntés birtokában szűnik meg az eljárás bizonytalanságának való kitettség. Ugyanakkor ez nem jelenti azt, hogy a döntésnek ezen határidőben anyagi jogerőre is kell emelkednie. Ennek oka az, hogy az anyagi joghatás kiváltására alkalmas, elmarasztaló hatósági döntés birtokában az ügyfél már a felelőssége megállapításának tudatában van, az esetleges jogorvoslati eljárás során (amellett, hogy természetesen a jogorvoslat eredményeként az ügyfél számára kedvezően akár el is maradhat a felelősségrevonás) legfeljebb már csak annak mértéke változhat. Ebből adódóan az elévülési határidőn belüli szankcióalkalmazás követelménye azt követeli meg, hogy az eljáró szervek ezen határidőn belül hozzák meg az anyagi joghatás kiváltására alkalmas, végleges elmarasztaló döntést.

Ez a véglegesség az Ákr. rendszerében jellemzően az elsőfokú határozat közlésének időpontja, fellebbezési lehetőség esetén azonban az Ákr. szerinti véglegesség nem áll be és főszabályként a fellebbezésnek a döntés végrehajtására is halasztó hatálya van (Ákr. 117. §).

Önmagában a fellebbezés joghatásának mikénti szabályozása még nem alkotmányjogi jelentőségű kérdés, hiszen az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az eljárásjogi jogerőfogalom meghatározása a jogalkotó döntési szabadságának körébe tartozik, amelyet az Alkotmánybíróság alapvetően nem mérlegelhet felül {3133/2017. (VI. 8.) AB határozat, Indokolás [35]}. A kérdés alkotmányjogi jelentősége (jelen ügy szempontjából) így abban áll, hogy a jogalkotó a fellebbezés biztosítása esetén – különböző jogpolitikai megfontolások alapján – olyan szélesre kívánta nyitni a közigazgatási úton való felülbírálat lehetőségét, hogy ehhez deklaráltan is a jogvita közigazgatási úton való lezáratlanságának következményét fűzte, azaz azt, hogy ilyen esetben – az Ákr. fogalmi rendszere szerint – a döntés még nem tekinthető véglegesnek.

Az Ákr. rendszerében a fellebbezés elbírálására jogosult hatóság nincs kötve a fellebbezési kérelemhez, ugyanis az Ákr. rögzíti, hogy a másodfokú hatóság a fellebbezéssel megtámadott döntést és az azt megelőző eljárást is megvizsgálja. Ezáltal a fellebbezés kapcsán a másodfokú hatóságnak teljes felülbírálati joga van. A fellebbezésben új tények és bizonyítékok is felhozhatók, sor kerülhet a fellebbezési eljárásban további tényállás tisztázására, illetve kiegészítő bizonyítási eljárás lefolytatására is. Ha a másodfokon eljáró hatóság a döntés megváltoztatásáról dönt, akkor az történhet a fellebbező javára vagy a fellebbező hátrányára is.

Mindezekből megállapítható, hogy a fellebbezés devolutív hatálya, a teljes felülbírálat lehetősége, a végrehajtásra halasztó hatálya olyan körülmények, amelyek együttesen magyarázzák, hogy az Ákr. a fellebbezéssel támadható döntést (egyedüli kivételként a jogorvoslatok közül) miért nem tekinti a saját szóhasználata szerint véglegesnek (Ákr. 82. §). Ennélfogva a fellebbezéssel támadható döntés még a jogerőhöz vezető út legelső lépéséig sem jut el. Márpedig az Alkotmánybíróság szerint „[a] jogerő intézménye – alapvetően a jogállamiság követelményéből eredeztethetően – annak biztosítékát szolgálja, hogy valamely jogalkalmazó szerv döntése véglegessé váljon, vagyis a benne foglalt rendelkezések végrehajthatók legyenek, az ne legyen megtámadható rendes jogorvoslattal és a benne eldöntött tény- és jogkérdések ne – avagy csak szigorú kivételek alapján – válhassanak újabb vita tárgyává. Az a közérdek nyilvánul meg benne, hogy a jogviszonyok idővel lezártnak minősüljenek, és azok védve legyenek mindennemű beavatkozástól.” {3133/2017. (VI. 8.) AB határozat, Indokolás [29]}

Mindezek alapján az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a Szankciótv. 5. § (4) bekezdése szerinti szankció csak akkor tekinthető „alkalmazottnak”, ha eddig a határidőig a közigazgatási hatóság anyagi joghatás kiváltására alkalmas olyan, szankciót kiszabó döntést hoz, ami az Ákr. szerint véglegesnek tekinthető. Fellebbezés esetén ez magában foglalja azt is, hogy a másodfokú döntés is határidőben megszülessen, mert a szankció csak ezáltal kerül ténylegesen, jogerősen „alkalmazásra”. Ha ezt a döntést később meg kell semmisíteni (ahogy jelen esetben is), akkor a megismételt eljárásban hozott végleges döntésnek is határidőben kell megszületnie (hiszen a megsemmisített döntés nem alkalmas anyagi joghatás kiváltására, a döntés megsemmisítését követően nem is lehet megállapított felelősségről beszélni). Ha a felelősséget eleve csak a jogorvoslati eljárásban állapítják meg, akkor pedig annak a döntésnek kell az elévülési határidőn belül megszületnie.

Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítványozó által sérelmezett közigazgatási hatósági, majd bírósági eljárásban a szankció alkalmazására nem a Szankciótv. 5. §-a szerinti hároméves objektív elévülési határidőn belül került sor, mivel a másodfokon eljáró kormányhivatal a megismételt eljárásban a jogsértő cselekmény elkövetését követő három éven túl hozott anyagi joghatás kiváltására alkalmas határozatot. A szankció kiszabása ezáltal az objektív elévülési határidőn belül nem történt meg, az indítványozó ugyanis csak a kormányhivatal elévülési határidőn túl meghozott másodfokú határozatára tekintettel kerülhetett tudatába annak, hogy fennáll vele szemben a kiszabott szankció anyagi jogerőre emelkedésének reális esélye.

Az anyagi jogi (elévülési) határidő elteltére tekintettel a hatóságok már nem alkalmazhattak volna szankciót, a bírói értelmezés azonban a szankcióalkalmazási határidő elmulasztásához nem fűzte azt a következményt, hogy a határidőt túllépő hatóságok szankcióalkalmazási lehetősége elenyészik, ami az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdésével ellentétes (Abh., Indokolás [17]).

A fentiek okán az Alkotmánybíróság arra a következtetésre jutott, hogy az indítvánnyal támadott döntések (mind a Kúria végzése, mind pedig a Győri Törvényszék ítélete) az indítványozó Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdésében rögzített tisztességes hatósági eljáráshoz való jogának sérelmét eredményezték. Az Alkotmánybíróság ezért a Kúria mint felülvizsgálati bíróság Kfv.III.37.136/2023/2. számú végzését és a Győri Törvényszék 9.K.700.929/2022/6. számú ítéletét a rendelkező részben foglaltak szerint megsemmisítette – olvasható az alkotmanybirosag.hu-n.

A teljes AB határozatot ITT olvashatja el.