A közterület-használati díj áfabeli megítélése

Megosztás Tetszik

A Nemzeti Adó- és Vámhivatal (NAV) honlapján közzé tette a 2020/12. Adózási kérdést „A közterület-használati díj áfabeli megítélése [Áfa tv. 7. §]” címmel.

A helyi önkormányzatoknak azon engedélyező tevékenysége, melynek keretében  a tulajdonukban álló közterületek egy meghatározott részének vonatkozásában, hatósági eljárásban, kérelemre, ideiglenes jelleggel, határozott időtartamra, meghatározott használó részére, díj ellenében biztosítanak kizárólagos használatot, az általános forgalmi adó rendszerében közhatalmi tevékenységnek minősül, így az nem gazdasági tevékenység, és áfakötelezettséget nem keletkeztet.

Az általános forgalmi adóról szóló 2007. évi CXXVII. törvény (Áfa tv.) 7. § (1) bekezdése alapján nem gazdasági tevékenység és nem eredményez adóalanyiságot a Magyarország Alaptörvénye által, illetőleg az annak felhatalmazása alapján megalkotott jogszabály alapján közhatalom gyakorlására jogosított személy, szervezet által ellátott közhatalmi tevékenység. Ezek közül az Áfa tv. 7. § (2) bekezdése példálózó jelleggel felsorol néhányat (például jogszabály-alkotási, közigazgatási jogalkalmazói, hatósági ellenőrzési tevékenység), illetve ugyanezen § (3) bekezdése és az Áfa tv. 2. számú melléklete bizonyos tevékenységeket (például a tulajdon kisajátítása, víz-, gáz-, villamos energia-, hőellátás, kereskedelmi jellegű hirdetési és reklámszolgáltatás, kereskedelmi jellegű kiállítások, vásárok és bemutatók szervezése, rendezése) kizár e körből.

A közhatalmi tevékenység jellemzően a közhatalommal felruházott szerv vagy személy által, közhatalmi eszközökkel, a jogszabályi keretek között ellátott olyan tevékenység, amely különösen jog vagy kötelezettség megállapítására, jogvita eldöntésére, ellenőrzésre, a közhatalmi tevékenységet ellátó szervezetre és az azon kívüli személyekre is kötelező döntést állapít meg, amelynek állami kényszereszközök útján is érvényt lehet szerezni. E tevékenységet – többek között – az jellemzi, hogy jogszabályban meghatározott, jogszabályi felhatalmazáson alapul, az ellenérték nem szabadpiaci megállapodás tárgya, arról jogszabály kifejezetten így rendelkezik, a tevékenység gyakorlója és a szolgáltatás igénybevevője közötti jogviszony alapvetően nem magánjogi jellegű, a felek nem kötnek megbízási szerződést, jogszabályilag limitált, kik végezhetik e tevékenységet.

A Kúria Önkormányzati Tanácsa Köf.5.033/2017/4. számú határozatában foglaltak alapján a helyi önkormányzat – rendeletalkotási jogánál fogva – közhatalomként jár el, amikor a véges közjószágnak minősülő közterület rendeltetésétől eltérő, meghatározott ideig történő használatát engedélyezi valamely személy számára. Erről közhatalomként, nem pedig tulajdonosként dönt. Ilyen esetekben komplex, közjogi-közigazgatási kapcsolatrendszerbe ágyazódó önkormányzati hatósági ügy keletkezik, amelyben határozatot kell hozni, mellyel szemben fellebbezési jogot kell biztosítani.

Az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.) 2. § 13. pont szerint a közterület közhasználatra szolgáló minden olyan állami vagy önkormányzati tulajdonban álló földterület, amelyet az ingatlan-nyilvántartás ekként tart nyilván. Az Étv. 54. § (5) bekezdése alapján a közterületet rendeltetésének megfelelően bárki használhatja. A közterületek Étv. szerinti funkcionális meghatározásának a nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény (a továbbiakban: Nvtv.) 5. § (3) bekezdés a)–b) pontja szerinti, a helyi önkormányzat kizárólagos tulajdonában álló helyi közutak és műtárgyaik, valamint a terek, parkok, közkertek feleltethetők meg. Ezek az Nvtv. 5. § (2) bekezdés a) pontja alapján forgalomképtelen törzsvagyonnak minősülnek, melyek a kötelező önkormányzati feladatkör ellátását vagy hatáskör gyakorlását szolgálják. A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 13. § (1) bekezdés 2. pontja szerint helyi önkormányzati feladat a településüzemeltetés körében a helyi közutak és tartozékainak fenntartása, közparkok és egyéb közterületek fenntartása. Az Alaptörvény 32. cikk (6) bekezdése szerint a helyi önkormányzatok tulajdona köztulajdon, amely feladataik ellátását szolgálja.

Az önkormányzatok tehát a feladatellátásukhoz szükséges közterületeknek minősülő ingatlanvagyonnak köztulajdonként tulajdonosai. A közterülettel kapcsolatos használati viszonyban a helyi önkormányzat nem magántulajdonosi minőségben jelenik meg, hanem mint köztulajdonnal való rendelkezésre felhatalmazással bíró jogalany.

Másrészről a közterület-használat meghatározott személy részére, kérelemre történő engedélyezése egy olyan komplex jogviszony, amelyben lehet ugyan szerződéses elem, de alapvetően közjogi természetű. Három alanyi kört érint egymással összefüggő módon: az önkormányzatot, a használók közösségét és a kizárólagos használatra jogosítottakat. A közterületek mindenki által való használhatóságát a normatív, rendeleti szabályozás biztosítja, annak ez az elsődleges célja, és csak ehhez képest kerül sor a kizárólagos használat feltételeinek előírására, díjazásának megállapítására, szintén normatív szabályozással. Ez utóbbiból következik, hogy az önkormányzat nem lehet szokványos magánjogi szerződő fél, hiszen a közhatalom jogán egyben szabályozója az önmagát érintő viszonynak, következésképpen a másik fél garanciális jogai csak közjogi eszközökkel biztosíthatók.

Tehát a véges közjószágnak minősülő közterület rendeltetésétől eltérő, például kereskedelmi jellegű használatát az önkormányzat csakis közhatalomként, és nem tulajdonosként dönti el. Így önkormányzati hatósági ügynek kell keletkeznie, melyben az önkormányzat megfelelő fórumának közigazgatási határozatot kell hoznia, amellyel szemben fellebbezési jogot kell biztosítani. A jogerős (végleges) közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálata pedig közigazgatási bíróságtól kérhető.

A fentiekből következően pedig a helyi önkormányzatok által a tulajdonukban álló közterület használatának meghatározott használó részére, meghatározott időtartamra, kérelemre, hatósági eljárásban, díj ellenében történő engedélyezése az Áfa tv. 7. § (1) bekezdése szerinti közhatalmi tevékenységnek minősül.

Tekintettel arra, hogy a közterület-használat engedélyezéséhez kapcsolódó díjfizetés áfaszempontú kezelésére vonatkozó önkormányzati joggyakorlat a fentiektől eltérhet, a jogbiztonság elvének érvényesülése és az értelmezésváltozásból fakadó aránytalan terhek elkerülése érdekében a fentiek szerinti értelmezést az adóhatóság 2021. január 1-jétől tekinti irányadónak.

Felhívjuk a figyelmet, hogy a fenti jogértelmezés nem indokolja a parkolási szolgáltatás áfaszempontú megítélésének (adóköteles ingatlan-bérbeadás, ehhez kapcsolódóan az általános szabályok szerinti adólevonási jog) megváltoztatását. A parkolási szolgáltatás ugyanis a hivatkozott kúriai határozat szerint is eltérő megítélés alá esik, annak eltérő körülményei okán, másrészt a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény 9/D § (3) bekezdése kifejezetten arról rendelkezik, hogy a járművek helyi közutakon, valamint helyi önkormányzat tulajdonában álló közforgalom elől el nem zárt magánutakon, tereken, parkokban és egyéb közterületeken történő várakozása a helyi önkormányzat, vagy a Mötv. 16/A §-ában meghatározott szolgáltató és a várakozási terület igénybevevője közötti polgári jogi jogviszony.