39/1999. (XII. 21.) AB határozat

a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény, valamint a nyugellátások és a baleseti járadék emeléséről szóló 222/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok tárgyában

Kiválasztott időállapot: Mi ez?
  • Kibocsátó(k):
  • Jogterület(ek):
  • Tipus:
  • Érvényesség kezdete: 
  • Érvényesség vége: 

MIRŐL SZÓL EZ A JOGSZABÁLY?

Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos megállapítására irányuló indítványok alapján - dr. Bihari Mihály, dr. Czúcz Ottó és dr. Kiss László különvéleményével - meghozta a következő
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja: a nyugdíjemeléseknél az Alkotmány 70/A. § (1) és (3) bekezdése alapján gyakorolt pozitív diszkrimináció alkalmazásának alkotmányos korlátját jelenti a társadalombiztosítási nyugdíj biztosítási jellegének érvényesítése. A jogalkotónak a nyugdíjemelés mért...

39/1999. (XII. 21.) AB határozat
a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény, valamint a nyugellátások és a baleseti járadék emeléséről szóló 222/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos megállapítására irányuló indítványok alapján - dr. Bihari Mihály, dr. Czúcz Ottó és dr. Kiss László különvéleményével - meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja: a nyugdíjemeléseknél az Alkotmány 70/A. § (1) és (3) bekezdése alapján gyakorolt pozitív diszkrimináció alkalmazásának alkotmányos korlátját jelenti a társadalombiztosítási nyugdíj biztosítási jellegének érvényesítése. A jogalkotónak a nyugdíjemelés mértékének megállapítása során figyelemmel kell lennie az Alkotmány 70/E. §-ából folyó azon követelményre, hogy a szociális szempontok érvényesülése érdekében a biztosítási elv ne sérüljön.
2. Az Alkotmánybíróság a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény - a Magyar Köztársaság 1999. évi költségvetéséről szóló 1998. évi XC. törvény 109. § (1) és (2) bekezdésével megállapított - 62. § (2) és (7) bekezdése, valamint a nyugellátások és a baleseti járadék emeléséről szóló 222/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése iránt benyújtott indítványokat elutasítja.
Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. Az Alkotmánybírósághoz több indítvány érkezett, melyekben az indítványozók a Magyar Köztársaság 1999. évi költségvetéséről szóló 1998. évi XC. törvény (a továbbiakban: Kvtv.) 109. § (1) és (2) bekezdésének, valamint a nyugellátások és a baleseti járadék emeléséről szóló 222/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. r.) alkotmányellenessége megállapítását és megsemmisítését kérik. Az indítványokat az Alkotmánybíróság egyesítette és egy eljárásban bírálta el.
2. A társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény (a továbbiakban: Tny.) eredeti 62. § (2) bekezdése a következő rendelkezésttartalmazta:
"(2) Az 1999. január 1-je előtti időponttól megállapított és az (1) bekezdésben meghatározott nyugellátást, baleseti nyugellátást 1999. január hónapban az 1998. évben várható nettó keresetnövekedés mértéke szerint kell emelni."
E szabályt a Kvtv. 109. § (1) bekezdése a következőképpen módosította:
"(2) Az 1999. január 1-je előtti időponttól megállapított saját jogú és hozzátartozói nyugellátást, baleseti nyugellátást - ideértve a mezőgazdasági szövetkezeti járadékot, a mezőgazdasági szakszövetkezeti járadékot és a mezőgazdasági szakszövetkezeti tagok növelt összegű járadékát is - 1999. január hónapban az 1999. évre tervezett fogyasztói árnövekedés mértékének megfelelően 11 százalékkal, de legalább 3500 forinttal kell emelni, az emelés mértéke azonban ez utóbbi esetben sem haladhatja meg a 25,5 százalékot. Az a személy, aki egyidejűleg több nyugellátásban részesül, ellátásonként jogosult a 11 százalékos mértékű emelésre, azonban a saját jogú nyugellátásának, baleseti rokkantsági nyugdíjának emelése ebben az esetben sem lehet 3500 forintnál kevesebb, de a saját jogú nyugellátása, baleseti rokkantsági nyugdíja emelésének mértéke nem haladhatja meg a 25,5 százalékot."
Az indítványozók álláspontja szerint a rendelkezés alkotmányellenességének alapja az, hogy a Tny. eredeti 62. § (2) bekezdésében foglalt, az 1998. évre vonatkozó nettó keresetnövekedés mértékéhez igazodó nyugdíjemelési rendelkezés összességében nagyobb összegű nyugdíjemelést irányzott elő, mint a Kvtv. 109. § (1) bekezdésének az 1999. évre tervezett fogyasztói árnövekedéshez kötött emelési szabálya. A módosító szabály a nyugellátásban, baleseti nyugellátásban részesülők túlnyomó többsége számára a korábbinál kedvezőtlenebb nyugdíjemelési rendelkezést tartalmaz. Az indítványok sérelmezték a nyugdíjemelésre vonatkozó szabály megváltoztatását, kifogásolták a módosítás időpontjának és alkalmazott megoldásainak jogbiztonságot veszélyeztető módját, továbbá azt, hogy az új szabály egyes nyugdíjas rétegek között hátrányos megkülönböztetést tesz, és sérti a szociális biztonsághoz és a tulajdonhoz való jogot, valamint az arányos közteherviselés alkotmányos követelményét is.
2.1. Az indítványokban kifejtettek szerint a Tny. 62. § (2) bekezdése sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében megfogalmazott jogállamiság elvét, a jogállamiság elvéből következő jogbiztonság követelményét.
Az indítványozók álláspontja szerint a jogbiztonság érvényesülése azt követeli meg a jogalkotótól, hogy a jogszabályokban kifejezett állami magatartás kiszámítható legyen, a családi és egyéni egzisztenciális döntéseket tervezhetővé tegye. Az a tény, hogy a Kvtv. 109. § (1) bekezdése néhány nappal az alkalmazás időpontja előtt módosította a Tny. 62. § (2) bekezdésének 1998. január 1-jén hatályba lépett nyugdíjemelési szabályát, súlyosan sérti a jogbiztonság követelményét. A törvényalkotásnak ez a módja az állam magatartását kiszámíthatatlanná, a családi, illetve személyes életvitelt tervezhetetlenné teszi. Egyes indítványozók a módosító rendelkezés elfogadásának időpontját illetően hivatkoznak arra is, hogy a jogalkotó nem biztosított kellő időt a jogszabály alkalmazására való felkészülésre.
Az indítványozók szerint a vitatott módosító rendelkezés azért is sérti a jogállamiság elvét, mert szerzett jogot korlátoz. A törvény közeli jövőre vonatkozó előírásai alapján keletkező elvárások szerzett jognak, alkotmányos védelmet élvező várománynak tekintendők. Hivatkozva a 43/1995. (VI. 30.) AB határozatra - amelyben az Alkotmánybíróság kifejtette az érintetteket jogszabály alapján megillető várományok rövid határidejű korlátozásának alkotmányossági követelményeit - az indítványok azt állították, hogy a Tny. eredeti 62. § (2) bekezdése alapján a nyugdíjasoknak olyan várománya keletkezett az abban foglalt emelésre, amely "gyakorlatilag a maximális alkotmányos védelmet élvezi" és a Tny. hatálybalépését követően nem merültek fel olyan kényszerítő körülmények, változások, amelyek a nyugdíjemelési szabály megváltoztatását indokolnák. Célszerűségi, gazdaságpolitikai megfontolások alapján a szerzett jogok nem korlátozhatók, különösen akkor nem, ha valamely jog érvényesülését állami garancia övezi, amelyet a Tny. 2. § (2) bekezdése a nyugdíjak tekintetében előír.
2.2. Az indítványozók által kifejtettek szerint a Tny. 62. §-ának módosított (2) bekezdése nem egyeztethető össze az Alkotmány 70/E. §-ával sem. Álláspontjuk szerint az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdéséből okszerűen következik az, hogy az alkotmányosan megengedett nyugdíjemelési szabály nem hagyhatja figyelmen kívül a keresetnövekedés mértékét. Az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdésének és a - nemzeti, belső jog részét képező - Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya 10-12. cikkelyeinek egybevetéséből az a következtetés adódik, hogy az állampolgárnak alkotmányos igénye van az életszínvonal megőrzésére és a nyugdíjak közötti arányok fenntartására.
A megállapított nyugdíjak mértékét érintő minden változásnak összhangban kell állnia a szociális biztonság - nemzetközi jogilag is megalapozott - alkotmányos garanciájával. E garancia alapvető viszonyítási pontja az, hogy a nyugellátások formájában kifejeződő szociális biztonság "vásárolt jog" - nem pedig szociális segély -, így azt - legalább részben - a mindenkori hasonló vásárlóerő mértékéhez kell viszonyítani. Az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdése ugyanis nem azt az ellátási színvonalat garantálja, amelyet a jogosult annak idején megszerzett, hanem azt, amelyet az illető a szolgáltatás igénybevételének bármely pillanatában megszerezhetne, ha éppen akkor vásárolná meg a kérdéses szolgáltatást.
2.3. Az indítványokban kifejtettek szerint a Tny. vitatott rendelkezése sérti az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében szabályozott tulajdonhoz való jogot is. A 43/1995. (VI. 30.) AB határozatban és a 64/1993. (XII. 22.) AB határozatban foglaltakra hivatkozással kifejtik, hogy Magyarországon a társadalombiztosítás vegyes rendszere érvényesül, amelyben a biztosítási elemek éppúgy jelen vannak, mint a társadalmi szolidaritás elemei, azonban a biztosítási elem elsőbbséget élvez a szolidaritással szemben. Az alkotmánybírósági gyakorlat szerint, ama társadalombiztosítási szolgáltatások esetén, ahol a biztosítási elem szerepet játszik, a szolgáltatások csökkentésének vagy megszüntetésének alkotmányossága egyértelműen a tulajdonvédelem ismérvei szerint bírálandó el. Az indítványozók álláspontja szerint a Tny. 62. § (2) bekezdésének módosított rendelkezése a szolidaritási elem elsőbbségét fogalmazza meg, mivel annak alapján azok a személyek, akik megelőző járulékfizetésükkel "kevesebb" nyugdíjbiztosítási szolgáltatást vásároltak meg, nagyobb emeléshez jutnak, mint akik magasabb színvonalú ellátás ellenértékét előlegezték meg. A biztosítási és a szolidaritási elem arányainak önkényes megváltoztatása pedig - a 26/1993. (IV. 29.) AB határozatban foglaltak alapján - alkotmányosan nem megengedett. A biztosítási elemnek a vitatott rendelkezésbeli "alulértékelése" miatt megszűnik a rá vonatkozó objektív alkotmányos tulajdonvédelem. A tulajdonvédelem alkotmányos elvének ugyanis - a 43/1995. (VI. 30.) AB határozat szerint - a társadalombiztosítás területén is kapcsolatban kell maradnia a vagyonnal, az értékteremtő munkával, amelynek indítványozók szerinti mindenkori objektív mércéje az a nettó keresetnövekedés, amelyet a Tny. 62. §-ának eredeti (2) bekezdése tartalmazott. A módosító rendelkezésben előirányzott, tervezett fogyasztói árnövekedés sem fogalmilag, sem közgazdaságilag nem kötődik a tulajdonhoz, ezért annak védelmére sem szolgálhat.
2.4. Az indítványozók többsége szerint a vitatott nyugdíjemelési szabály sérti az Alkotmány 70/A. §-ában szabályozott jogegyenlőség követelményét és a hátrányos megkülönböztetés alkalmazását tiltó rendelkezését. Az indítványok annak bizonyítására, hogy a Tny. 62. §-ának kifogásolt (2) bekezdése alkotmányellenes diszkriminációt tartalmaz, két érvet sorakoztatnak fel.
a) A Tny. 62. § (1) és korábbi (2) bekezdése - a biztosítási elv fokozott érvényesítését szem előtt tartva - átfogóan rendezte a nyugellátások évenkénti rendszeres emelésének kérdését. A Tny. 62. § (1) bekezdése alapján az érintettek 1998. január hónapban már részesültek nyugdíjemelésben. A Kvtv. 109. § (1) bekezdésében foglalt módosító szabály értelmében az ugyanezen elv szerint meghatározott, de 1999 januárjában esedékes nyugdíjemelés viszont már elmaradt. Az 1998 januárjában és az 1999 januárjában esedékes nyugdíjemelésben érintett személyek alkotmányjogilag homogén csoportot képeznek. A diszkrimináció-tilalom az Alkotmánybíróság 35/1994. (VI. 24.) AB határozatában lefektetett elvek szerint az azonos jellemzőket mutató csoporton belül érvényes. E csoport tagjai között nem lehet különbséget tenni arra tekintettel sem, hogy nyugdíjukat mely időpontban állapították meg. Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében megfogalmazott hátrányos megkülönböztetés tilalma sérelmet szenved, mert eltérő módszerű és eltérő mértékű nyugdíjemelési szabály vonatkozik a jogosultak azonos csoportjához tartozó személyekre aszerint, hogy a nyugdíjuk milyen időpontban került meghatározásra. Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésének csak olyan előírás felel meg, amely ugyanazt a nyugdíjemelési szabályt tartalmazza a mindkét időpontban megállapított nyugdíjat élvező személyekre. Mivel az 1998. januári nyugdíjemelés a Tny. 62. § (1) bekezdésén alapuló mértékéhez az érintettek már hozzájutottak, így a diszkriminációs tilalomba nem ütköző szabály csakis a Tny. eredeti szövegezésű 62. § (2) bekezdése lehet.
b) Alkotmányellenes módon tesz különbséget a vitatott rendelkezés által alkalmazott differenciált nyugdíjemelés a nyugdíjasok egyes csoportja között. Az indítványokban kifejtettek szerint a nyugdíjemelés differenciálása önkényesen - és a vásárolt jogosultság biztosítási alapját sértve - megváltoztatja a már nyugállományban levők között kialakult nyugdíjarányokat. A vitatott rendelkezés a magasabb nyugdíjjal rendelkezőkkel szemben alkalmazott hátrányos megkülönböztetéssel, a magasabb nyugdíjjal rendelkezők terhére állapít meg kedvezőbb nyugdíjemelési rendelkezést az alacsony nyugdíjjal rendelkezők javára. Az indítványozók álláspontja szerint a negatív diszkrimináció nem lehet a pozitív diszkrimináció eszköze. Helyes és szükséges az alacsony nyugdíjakat az átlagon felül emelni, a legalacsonyabb nyugdíjakat a létminimumhoz közelíteni, de nem a szerzett biztosítotti jogon járó nyugdíjának rovására, hanem a költségvetés terhére, a szociális intézményrendszer keretében megoldandó állami feladatként.
2.5. Egy indítvány a Tny. 62. §-ának módosított (2) bekezdését ellentétesnek tartja az Alkotmány 70/I. §-ának az arányos közteherviselés kötelezettségét előíró rendelkezésével is, ugyanis az állampolgárok egyes csoportjára többszörös kötelezettséget ró.
Azon nyugdíjasok, akiknél nem a teljes járulékalapot képező jövedelmet, hanem annak csak jogszabály szerinti százalékos mértéknek megfelelő összegét vették figyelembe a nyugdíj megállapításánál, a megsemmisíteni kért jogszabályi hely által többszörösen járulnak hozzá a társadalmi közterhekhez. Nyugdíjuk megállapításánál ugyanis csak részben vették figyelembe a nyugdíj alapjánál azon havi átlagkeresetet, mely után ezen állampolgárok és munkáltatójuk ugyanolyan mértékű járulékot fizettek, mint azok, akiknek most a százalékos mértéknél magasabb összegű társadalombiztosítási nyugellátás-emelést ír elő a vitatott törvényi szabály.
2.6. Több indítványozó álláspontja szerint a Kvtv. előkészítése során megsértették az Alkotmány 35. § (1) bekezdésének a) és b) pontjában, valamint a 35. § (2) bekezdésében foglalt rendelkezéseket. A Kormány a költségvetés elveinek, sarokszámainak, előirányzatainak meghatározásakor és az Országgyűléshez való benyújtásakor a hatályos törvények alapján köteles eljárni, ebben az esetben a Kormány a hatályos törvényi előírásokat figyelmen kívül hagyva, egy még el nem fogadott törvényi rendelkezés alapján tette meg előterjesztését. Egy indítványozó amiatt is alkotmányellenesnek tartja az új törvényi szabályt, mert a Kormány ezen intézkedését - az Alkotmány 36. §-ának megsértésével - az érdekelt társadalmi szervekkel való egyeztetés nélkül építette a költségvetési törvénybe.
2.7. Az indítványozók - mivel a Kvtv. 109. § (1) bekezdésében foglalt módosító rendelkezés a Tny. 62. § (2) bekezdése alapján szerzett jognak tekintendő, és a bizalomvédelem alkotmányos követelményével megerősített várományok alkotmányellenes megváltoztatására irányul - a jogbiztonság érvényesülése érdekében a rendelkezésnek a hatálybalépés időpontjára visszamenőleges hatályú megsemmisítését kérik.
3. Két indítványozó ugyanezen érvek alapján kérte a Korm. r. alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését is.
A Korm. r. a Tny. 62. §-ának módosított (2) bekezdése alapján - részben annak rendelkezését megismételve - az 1999. évi nyugdíjemelések részletes szabályait határozza meg.
4. A Kvtv. 109. § (2) bekezdése az indítványozók szerint "önállóan" is sérti a jogbiztonság alkotmányos elvét. A Kvtv. 109. § (2) bekezdése a következő (7) bekezdéssel egészítette ki a Tny. 62. §-át és az eredeti (7)-(8) bekezdések jelölését (8)-(9) bekezdésre változtatta:
"(7) Az Országgyűlés felhatalmazza a Kormányt, hogy az (5) bekezdés rendelkezéseitől eltérően a tényleges, illetőleg a várható makrogazdasági folyamatok és adatok ismeretében - a (2) bekezdésben meghatározott emelésen túlmenően - a szükséges feltételek megléte esetén további kiegészítő intézkedéseket tegyen."
Az indítványozók szerint ez a rendelkezés nem felel meg annak a jogbiztonsági követelménynek, mely szerint a jog egészének, egyes részterületeinek és egyes szabályainak is világosaknak, egyértelműeknek és következeteseknek kell lenniük. A Tny. 62. §-ának új (7) bekezdésében alkalmazott fogalmak: "makrogazdasági folyamatok és adatok", "kiegészítő intézkedések" jogilag értelmezhetetlenek. Az új (7) bekezdés kategóriái a Tny. 62. §-ának változatlanul hagyott szabályaihoz sem illeszkednek, ezért kiszámíthatatlanságot és jogbizonytalanságot rejtenek magukban.
A Tny.-nek ez az új rendelkezése több indítványozó szerint sérti az Alkotmány 8. § (2) bekezdését is. A társadalombiztosítási nyugellátás alkotóeleme annak a szociális biztonságnak, amelyet az Alkotmány 70/E. §-a alapjogi védelemben részesít. A nyugdíjemelés szabályozása tehát törvényhozási útra fenntartott tárgykör, amelyben a Kormánynak semmilyen felhatalmazás nem adható. A Tny. 62. §-ának új (7) bekezdésén belül további alkotmányellenességet eredményez az, hogy a Kormánynak adott - önmagában is alkotmányellenes - felhatalmazás "kiegészítő intézkedések" megtételére irányul.
5. Az Alkotmánybíróság - az előkészítő munkák körében - az indítványokkal kapcsolatos észrevételeik megtétele érdekében megkereste a pénzügyminisztert, a szociális és családügyi minisztert, valamint a Miniszterelnöki Hivatalnak a társadalombiztosításért - a megkeresés időpontjában - felelős politikai államtitkárát.
II.
1. Az Alkotmánybíróság már több határozatban vizsgálta a nyugdíjemelések mértékével és a nyugdíjak értékállandóságának megóvásával kapcsolatos alkotmányossági kérdéseket. [772/B/1990. AB határozat, ABH 1991, 519, 522.; 26/1993. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1993, 196.; 1067/B/1993. AB határozat, ABH 1996, 446.; 277/B/1997. AB határozat, ABH 1997, 740.]
Az Alkotmánybíróság a 26/1993. (IV. 29.) AB határozatában (a továbbiakban: Abh.) a 18/1992. (III. 11.) OGY határozat, valamint az 52/1992. (III. 25.) Korm. rendelet egyes rendelkezéseinek alkotmányossági vizsgálata során fejtette ki a nyugdíjak emelésére vonatkozó alkotmányos követelményekkel kapcsolatos álláspontját.
E határozatában az Alkotmánybíróság a nyugdíjemeléssel kapcsolatos rendelkezések alkotmányosságát a társadalombiztosításról szóló 1975. évi II. törvény (a továbbiakban: Tbtv.) alapján működő társadalombiztosítási rendszernek az érintettekre alkotmányossági szempontból kiható sajátosságait figyelembe véve vizsgálta, és a következő megállapításokat tette:
"Az Alkotmány szerint a társadalombiztosítás az ellátáshoz való jog megvalósításának egyik eszköze, azaz a társadalombiztosításnak a szerzett jogok garantálását az ellátáshoz való alkotmányos jog megvalósítására figyelemmel kell biztosítania. Ameddig tehát az állam a kötelező társadalombiztosítást úgy működteti, illetőleg működési feltételeit úgy garantálja, hogy az ezeknek az elveknek, tehát nemcsak az ún. vegyes - biztosítási és szociális elemeket egyaránt szem előtt tartó - rendszernek, de annak az alkotmányos követelménynek is megfelel, hogy a megélhetéshez szükséges ellátási jogosultságot, mint a szociális biztonsághoz való alkotmányos jog nevesített tartalmi elemét, a nemzetgazdaság lehetőségei, az érdekegyeztetések eredményei és egyéb szempontok alapján biztosítja, addig az Alkotmány 70/E. §-ában írt alkotmányos kötelezettségének eleget tesz. A nyugdíj - az Alkotmány rendelkezéséből következően - szerzett vagy "vásárolt" jog annyiban feltétlenül, hogy annak nominális mértékét az állam alkotmányosan nem csökkentheti. Ha pedig annak reálértéke - a nagyarányú infláció, a költségvetési ártámogatások megszüntetése vagy egyéb okok miatt - csökken, akkor az állam az Alkotmány 70/E. §-a alapján úgy köteles a társadalombiztosítást ehhez a változáshoz igazítani, hogy az a nyugdíjasok és más jogosultak ellátáshoz való jogát megfelelően teljesítse. Ennek során a tényleges veszteséget el nem érő, de az ellátáshoz való alkotmányos jogot biztosító változtatás nem önkényes, s így nem is alkotmányellenes.
Az Alkotmány 70/E. § (2) bekezdésének idézett rendelkezéséből tehát csak az következik, hogy az állam a polgárok megélhetéshez szükséges ellátáshoz való jogaik realizálása érdekében társadalombiztosítási és szociális intézményi rendszert köteles létrehozni, fenntartani és működtetni. Az Alkotmány azonban e rendszerek működésére vonatkozó alapvető elveket és szempontokat már nem határozza meg. Így az Alkotmány rendelkezéséből nem következik, hogy az államnak a nyugdíjasok ellátását kizárólag a társadalombiztosítás útján és biztosítási rendszerben kell megvalósítania, mint ahogy az sem, hogy más rászorultak, (pl. az árvák, özvegyek stb.) ellátását egyedül a szociális intézményi hálózat keretében kell teljesítenie. Alapvetően technikai - és nem alkotmányos - kérdés, hogy a jogalkotó az ellátáshoz való jog biztosítását a nyugdíjak százalékos, meghatározott (fix) összegű emelésével vagy egyéb módon valósítja meg. Ennek során azonban a társadalombiztosításban meglevő - vásárolt jogon alapuló - biztosítási elemet és a társadalombiztosítás szociális funkcióit egyaránt köteles mérlegelni és figyelembe venni, azok arányaitól önkényesen nem térhet el.
Az Alkotmány szerint ugyanis az egyedüli követelmény, hogy a társadalombiztosítási és a szociális intézményi rendszer a megélhetéshez szükséges ellátásra vonatkozó jogosultságot megvalósítsa. A vegyes rendszerű társadalombiztosítás tehát önmagában nem alkotmányellenes mindaddig, ameddig az állam a jogi szabályozással azt úgy működteti, hogy a biztosítás útján szerzett jogokat, továbbá a szociális biztonsághoz való jog tartalmi elemét adó ellátáshoz való jogot nem sérti. Az arányok önkényes megváltoztatása (pl. a magasabb nyugdíjak nominális csökkentése az alacsonyabb összegű nyugdíjak szociális szempontú emelése érdekében) azonban már alkotmányellenes volna.
A vegyes rendszerű magyar társadalombiztosítás korszerűtlen és az indítványokban kifejtettek szerint sok vonatkozásban igazságtalanul működő intézményhálózata a rendszerváltás előtti évtizedekben alakult ki. A rendszer korszerűsítése, a piaci viszonyokhoz való illesztése folyamatban van. A társadalombiztosítás teljes átalakításáig az Alkotmánybíróság csak az intézmény alkotmányos működtetését vizsgálhatja. Azt kell tehát értékelnie, hogy a támadott jogszabályok figyelemmel vannak-e az Alkotmány 70/E. §-a szerint a kialakult vegyes megoldással szembeni alkotmányos kívánalmakra, azaz a nyugdíjemeléssel kapcsolatos rendelkezések egyaránt eleget tesznek-e a rendszerbe épített biztosítási és szociális követelményeknek, éspedig úgy, hogy az az Alkotmány 70/E. §-ában előírt ellátáshoz való jogosultsággal szembeni állami kötelezettség teljesítéséhez alkotmányosan megfelelő legyen." (ABH 1993, 196, 198-200.)
2. Az Alkotmánybíróság e határozatát követően a társadalombiztosítás működőképességének és finanszírozásának biztosítása érdekében jelentős változtatásokra került sor a társadalombiztosítás rendszerében.
Egy korábban megkezdett reformfolyamat (a Társadalombiztosítási Alap leválasztása az állami költségvetésről, a társadalombiztosítás ágazatainak elválasztása, a járulékfizetési rendszer átalakítása, stb.) eredményeként az Országgyűlés elfogadta az 1997. évi LXXX. törvényt a társadalombiztosítás ellátásaira és a magánnyugdíjra jogosultakról, valamint e szolgáltatások fedezetéről, az 1997. évi LXXXI. törvényt a társadalombiztosítási nyugellátásról, az 1997. évi LXXXII. törvényt a magánnyugdíjról és a magánnyugdíj-pénztárakról, valamint az 1997. évi LXXXIII. törvényt a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól.
Ezek a törvények egy új alapokra helyezett, átalakított társadalombiztosítás és - ezen belül - új nyugdíjrendszer szabályozását tartalmazzák. Az új szabályozás megváltoztatta a nyugdíjrendszer szerkezetét. A reform során az eddigi - lényegében egységes - rendszert széttagolták, s azt egy három pillérből álló többszintű rendszerré formálták át. A kötelező nyugdíjbiztosítás két részre vált: a társadalombiztosítási és a tőkefedezeti alapon működő magánpénztári ágazatra, s ezek működését önkéntes pénztárak egészítik ki.
Lényegesen megváltoztak és a törvény rendelkezései alapján mintegy másfél évtizeden keresztül folyamatosan alakulnak át a társadalombiztosítási nyugdíjrendszer alapvető elemei. A módosítások érintették a nyugdíjskálát, a minimum szolgálati időre vonatkozó előírásokat, a nyugdíj alapjául szolgáló jövedelmek kiszámításánál alkalmazott ún. degressziós szabályokat, korlátozták a járulék fizetése nélkül elismert szolgálati időknek a nyugdíj számításánál való figyelembevételét stb. A biztosítási rendszer keretei között jogosultságokat nem szerző állampolgárok számára a szociális ellátások keretei között - a nyugdíjrendszeren kívül - bevezették az időskorúak járadékát.
Mindezen változások nyomán nagymértékben erősödött az új nyugdíjrendszer biztosítási karaktere, s jelentősen visszaszorultak a szociális célú újraelosztási szempontok. Bár a társadalombiztosítási nyugdíjnak változatlanul jellemzője az, hogy vegyes rendszerű nyugdíj, amelyben egyaránt megtalálhatók a biztosítási és szolidaritási elemek, az is kétségkívül megállapítható, hogy az új szabályozásban a társadalombiztosítási nyugdíjon belül is egyre dominánsabbá válik a nyugdíj biztosítási jellege a szociális elemekkel szemben.
3. Az Alkotmánybíróságnak mindenekelőtt abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy a nyugdíjrendszer új szabályozása új döntési helyzetet teremtett-e az Alkotmánybíróság számára az indítványok által vitatott nyugdíjemelési szabály alkotmányosságának elbírálása során. E kérdés megítélésekor az Alkotmánybíróság a következőket vette figyelembe:
- A Tny. 62. §-ának a Kvtv. 109. § (1) bekezdése által megállapított (2) bekezdése nem a tartósság igényével határozza meg a nyugdíjemelés elveit, hanem egyetlen évre, egyetlen időpontra megállapított nyugdíjemelési rendelkezést tartalmaz.
- A rendelkezéssel érintettek döntő többsége nem az 1997-ben elfogadott és 1998. január 1-jén hatályba lépett új jogszabályokban szabályozott nyugdíj-megállapítási szabályok alapján szerzett nyugdíjjogosultságot.
- Az érintettek nyugdíjjogosultságát a - különböző időszakokban, különbözőképpen alakuló - korábbi szabályok alapján teljesített járulékfizetés alapozta meg.
- A nyugdíjreform a vonatkozó törvények hatálybalépésével nem tekinthető befejezettnek, megvalósulása időben hosszú folyamat eredménye. Ezt a folyamatot tükrözik a Tny. szabályai is. A törvény egy sor átmeneti szabályt tartalmaz arra az időszakra, míg a törvény által szabályozott új típusú társadalombiztosítási nyugdíj valamennyi szabálya 2013. január 1-je után alkalmazhatóvá válik. Az új törvények célkitűzései, elvei, szabályai úgy valósulnak meg, ahogy különböző korosztályok belépnek az új rendszerbe. Ezért az új szabályozásából eredő alkotmányossági követelmények nem vetíthetők ki azokra a nyugdíjasokra, akik nem e szabályok alapján szerezték nyugdíjjogosultságukat. Az állam helytállási kötelezettsége ezek felé a polgárok felé a korábbi szabályozásnak megfelelő alkotmányossági követelmények szerint áll fenn.
- A társadalombiztosítás reformja nem érintette az Alkotmánynak azokat a rendelkezéseit, amelyek alapján egyes nyugdíjbiztosításra vonatkozó jogszabályok alkotmányossága megítélhető. A társadalombiztosítási reformra vonatkozó törvények elfogadásával egyidejűleg az Alkotmány módosítására nem került sor.
Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság megállapította, hogy - a nyugdíjrendszerben bekövetkezett változások ellenére - nem lát indokot arra, hogy az indítványozók által vitatott rendelkezés elbírálása során eltérjen kialakult gyakorlatától, és az adott ügyben az új törvények alapján új - a korábbitól eltérő - alkotmányos alapokon ítélje meg a társadalombiztosítási nyugdíj "biztosítási" és "szociális" elemeinek viszonyát.
III.
1. Az Alkotmánybíróság az indítványok alapján elsőként azt vizsgálta, hogy sérti-e az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiság elvét az, hogy az Országgyűlés - néhány nappal az alkalmazására előírt határnap előtt - a Kvtv. 109. § (1) bekezdésében az 1999. évi nyugdíjemelés mértékének csökkenését eredményező módon módosította a Tny. 62. § (2) bekezdését.
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése kimondja: "A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
Annak vizsgálata során, hogy a vitatott rendelkezés sérti-e az Alkotmány 2. § (1) bekezdését, az Alkotmánybíróságnak két kérdésben kellett állást foglalnia. Döntenie kellett abban a kérdésben, hogy megállapítható-e a módosító rendelkezés alkotmányellenessége a szerzett jogok sérelme miatt. Másrészt azt kellett megítélnie, hogy a módosító rendelkezés elfogadásának módja sérti-e a jogállamiságból folyó jogbiztonság követelményét.
A 43/1995. (VI. 30.) AB határozatának rendelkező részében az Alkotmánybíróság elvi éllel megállapította, hogy "a jogbiztonság, mint a jogállamiság leglényegesebb fogalmi eleme és a szerzett jogok védelmének elvi alapja a szociális rendszerek stabilitása szempontjából különös jelentőségű". E megállapítás alátámasztására a határozat indokolása kifejtette, hogy a szolgáltatásokat és a hozzájuk fűződő várományokat nem lehet sem alkotmányosan megfelelő indok nélkül, sem pedig egyik napról a másikra lényegesen megváltoztatni. Az átmenet nélküli változtatáshoz különös indok szükséges. A kötelező biztosítási rendszer esetében a járulékok kötelező befizetése, vagyis a "vagyonelvonás" fejében a biztosított a rendszer fokozottabb stabilitását várhatja el. A törvénnyel elrendelt kötelező járulékfizetést nagymértékű állami garanciavállalás (a másik oldalról: bizalomvédelem) legitimálhatja. A kötelező biztosítás elvonja ugyanis azokat az eszközöket, amelyekkel az érintett saját kockázatára maga gondoskodhatott volna magáról és családjáról, s ezt a vagyont a társadalombiztosítás szolgálatába állítja. A fedezet társadalmasításával az állam tipikus tulajdonosi magatartást kollektivizál. A kötelező biztosítási rendszerben az ellátások és az ellátásokhoz fűződő várományok védelme ezért fokozottan indokolt. A várományok annál nagyobb védelmet élveznek, minél közelebb állnak a "beteljesedéshez", vagyis a szolgáltatásra irányuló alanyi jog megnyíltához. (ABH 1995, 188, 193-195.)
Az Alkotmánybíróság ezeket az alkotmányossági követelményeket következetesen érvényesítette minden olyan jogszabályi rendelkezés alkotmányosságának elbírálása során, amikor az a kötelező társadalombiztosítás alapján járó valamely ellátásra való jogosultságot rövid határidővel megvont vagy korlátozott. [Pl. 52/1995. (IX. 15.) AB határozat, ABH 1995, 230, 233.; 56/1995. (IX. 15.) AB határozat, ABH 1995, 260, 265-267.; 5/1998. (III. 1.) AB határozat , ABH 1998, 82, 84.]
A Kvtv. 109. § (1) bekezdése alacsonyabban állapította meg az 1999. január 1-jén esedékes - tehát jövőbeli - nyugdíjemelés mértékét, mint az a Tny. 62. § (2) bekezdése alapján várható volt. Ebben az esetben az ellátáshoz való jog megvonásáról, korlátozásáról, az ellátások tényleges csökkentéséről nem beszélhetünk. Az Alkotmánybíróságnak azonban azt a kérdést mindenképpen meg kellett vizsgálnia, hogy a Tny. 62. §-ának eredeti (2) bekezdése alapján keletkezett-e az érintetteknek alanyi joga a nyugdíjak meghatározott mértékű emelésére, illetőleg e szabály alapján keletkezett-e olyan "váromány", amely a szerzett jogokkal azonos alkotmányos védelmet élvez.
A Tny. nyugdíjemelési szabályai a nyugdíjemelés mértékének megállapítására szolgáló módszert határozzák meg. E rendelkezések jogosultságot csak a nyugdíjak emelésére keletkeztetnek, de belőlük az érintetteknek nem keletkezik alanyi jogi igénye a nyugdíjak meghatározott összegű emelésére. E szabályok alapján a nyugdíjemelés adott évre szóló tényleges mértékének a megállapítása a Tny. előírásainak megfelelően, a gazdasági folyamatok elemzése alapján végzett számítások eredménye, így a nyugdíjemelés adott évre szóló mértékét egy másik jogszabályban kell megállapítani. Meghatározott mértékű nyugdíjemelésre való jogosultság a nyugdíjemelés adott évre irányadó mértékét meghatározó jogszabály alapján nyílik meg. A Tny. 62. §-ának a módosítás előtti (2) bekezdése is azt a módszert szabályozta, aminek segítségével az 1999. január 1-jén esedékes nyugdíjemelés mértékét meg kellett volna állapítani. E szabály alapján az érintetteknek nem keletkezett alanyi joga a nyugdíjak meghatározott mértékű emelésére. A törvényhozó - az 1999. évi nyugdíjemelési igények megnyílását megelőzően - a költségvetési törvény elfogadása során egy döntésben - a Kvtv. 109. § (1) bekezdésének elfogadásával - határozott a nyugdíjemelés 1999-re szóló mértékének megállapításáról és a Tny. 62. § (2) bekezdésének módosításáról. A nyugdíjak határozott mértékű emelésére az érintettek ezzel a döntéssel szereztek jogosultságot.
Az Alkotmánybíróság mindezek alapján megállapította, hogy a nyugdíjemelési szabályok megváltoztatása - amely a nettó keresetek növekedését követő nyugdíjemelés helyett a fogyasztói árak növekedésének mértékéhez igazította a nyugdíjemelés mértékét - szerzett jogokat nem sértett, és a Tny. 62. §-ának eredeti (2) bekezdése alapján az érintettek számára nem keletkezett olyan határozott tartalmú "közjogi váromány" sem, amely a szerzett jogokkal azonos alkotmányos védelmet igényel.
A nyugdíjak 1999. évi emelésének elvét, módszerét meghatározó, a Tny. 62. §-ának eredeti (2) bekezdésében foglalt rendelkezésből olyan törvényi "igérvény" keletkezett az érdekeltek számára, amelynek alapján az érintettek joggal bízhattak abban, hogy a nyugdíjak mértékének megállapítása során az Országgyűlés e szabály alapján fog eljárni. Az ilyen törvényi "igérvények" rövid időn belüli visszavonása, korlátozása is vezethet a jogbiztonság sérelméhez, ha azt a jogalkotó önkényesen, indok nélkül teszi. Az Alkotmánybíróság több határozatában rámutatott arra, hogy a társadalombiztosítás működőképességének a fenntartása, az állam helytállásának külső és a társadalombiztosításban rejlő okok miatti megnehezülése alkotmányosan indokolhat az érintettekre kedvezőtlenebb hatással járó módosításokat. [43/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 188, 196.; 44/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 203, 205-206.]
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a társadalombiztosítás új rendjét meghatározó törvények hatálybalépésének évében a társadalombiztosítási rendszer átalakításával együttjáró gazdasági folyamatok miatt a Nyugdíjbiztosítási Alap helyzetének megnehezülése (a járulékok egy részének átháramlása a magánnyugdíjpénztárakba, a járulékbeszedési rendszer átszervezése stb.) megfelelő indokul szolgál az 1999. évi nyugdíjemelés megállapítására vonatkozó rendelkezés módosításához.
Az Alkotmánybíróság gyakorlatában számos határozatot hozott, amelyekben a jogszabály hatálybalépése kapcsán az új rendelkezések alkalmazására való felkészülési időt alkotmányos követelményként határozta meg. [7/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 45, 47.; 25/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 131, 132; 28/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 155, 156-159.; 57/1994. (XI. 17.) AB határozat, ABH 1994, 322, 324.; 43/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 188, 196.]
A 28/1992. (IV. 30.) AB határozatában az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy a jogbiztonság követelménye azt a kötelezettséget hárítja a jogalkotóra, hogy a jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell meghatároznia, hogy kellő idő maradjon
- a jogszabály szövegének megismerésére;
- a jogalkalmazó szervek számára a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez;
- a jogszabállyal érintett szervek és személyek számára annak eldöntéséhez, hogy miként alkalmazkodjanak a jogszabály rendelkezéseihez. (ABH 1992, 157.)
A 7/1992. (I. 30.) AB határozatban az Alkotmánybíróság kifejtette azt is, hogy a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez szükséges "kellő idő" megállapítása és biztosítása a jogalkotó felelősséggel terhelt mérlegelésének és döntésének függvénye. Az alkotmányellenesség csak a jogszabály alkalmazására való felkészülést szolgáló időtartam kirívó, a jogbiztonságot súlyosan veszélyeztető vagy sértő elmaradása, illetőleg hiánya miatt állapítható meg. (ABH 1992, 47.)
A Kvtv. kihirdetésére 1998. december 29-én a Magyar Közlöny 1998. évi 120. számában került sor és rendelkezései 1999. január 1-jén léptek hatályba.
Az Alkotmánybíróság a 43/1995. (VI. 30.) AB határozatában rámutatott arra, hogy "a társadalom jelentős részét érintő szociális ellátási rendszer átalakítását célzó jogszabályi rendelkezések bevezetésénél, hatályba léptetésénél pedig az Alkotmány 2. §-a szerinti jogállamiságnak megfelelő követelmény, hogy az állam magatartása legyen kiszámítható, mind a természetes, mind a jogi személyek, mind gazdasági, mind a családi vagy egzisztenciális döntéseknél megalapozottan tudjanak tervezni, és következtetni az államnak - jogszabályokban testet öltő - akaratára." (ABH 1995, 198.)
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a nyugdíjemelés mértékének megállapítására vonatkozó jogszabályi rendelkezésnek az igények megnyílása előtt három nappal történő kihirdetése veszélyeztetheti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság fő tartalmi elemének, a jogbiztonságnak az érvényesülését. A nyugdíjemelés mértéke - különösen ha az a tervezettnél kedvezőtlenebbül alakul - befolyásolja a nyugdíjasok egzisztenciális döntéseit, kiadásaik tervezhetősége megkívánja, hogy e rendelkezések, hatályosulásukat megelőzően - megfelelő időben - ismertté váljanak. Ugyanezt a követelményt támasztja a jogalkotással szemben az is, hogy a jogalkalmazó szerveknek legyen idejük az új szabályok alkalmazására való felkészülésre.
Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata során a felkészülési idő hiánya miatt akkor állapította meg valamely jogszabály alkotmányellenességét, ha az szerzett jogot korlátozott, a korábbihoz képest úgy állapított meg hátrányosabb rendelkezést, illetőleg oly módon hárított fokozott kockázatot a címzettekre, hogy a megismerés és a felkészülés lehetőségének hiánya sérelmet okozott az érintettek számára, akadályozta a jogalkalmazót a jogszabály alkalmazásában. [7/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 45, 47; 25/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 131, 132; 43/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 188, 196; 44/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 203, 207.]
A Tny. 62. § (2) bekezdésének módosítása szerzett jogot nem érintett, a módosító rendelkezés tartalma és jellege miatt az a tény, hogy az új szabályok megismeréséhez rövid idő állt rendelkezésre, az érintettek számára sérelmet nem okozott. A vitatott rendelkezés teljesedésbe ment, vagyis a felkészülési idő rövidsége nem akadályozta a jogalkalmazó szerveket a szabály végrehajtásában.
Az Alkotmánybíróság - figyelemmel arra, hogy az indítványokkal támadott rendelkezéssel kapcsolatosan tartalmi alkotmányellenesség nem volt megállapítható - úgy ítélte meg, hogy önmagában a felkészülési idő rövidsége miatt - a már végrehajtott jogszabályi rendelkezés tekintetében - nem keletkezett olyan "kirívó, a jogbiztonságot súlyosan veszélyeztető" helyzet, amely az alkotmányellenesség megállapítását és megsemmisítését indokolná.
2. Az Alkotmánybíróságnak az indítványok alapján vizsgálnia kellett azt is, hogy levezethető-e az Alkotmány 70/E. §-ából a keresetek növekedésével arányos nyugdíjemelés alkotmányos követelménye, sérti-e az Alkotmányban szabályozott szociális biztonsághoz való jogot az, hogy a Tny.-nek az indítványozók által vitatott szabálya a fogyasztói árak növekedésének arányában állapítja meg az 1999. évi nyugdíjemelés mértékét.
Az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdése értelmében a Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz: öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak. A (2) bekezdés szerint a Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg.
Az Alkotmánybíróság számos határozatában értelmezte az Alkotmánynak ezt a rendelkezését.
Több határozatában is rámutatott arra, hogy az Alkotmány 70/E. § (2) bekezdéséből az állam kötelezettségei tekintetében csak az következik, hogy az állam a polgárok megélhetéshez szükséges ellátáshoz való jogának érvényesítése érdekében társadalombiztosítási és szociális intézményrendszert köteles létrehozni, fenntartani, működtetni. Az Alkotmány azonban e rendszerek működésére vonatkozó elveket, szabályokat nem határoz meg. Ezen belül a jogalkotó maga határozhatja meg milyen eszközökkel éri el társadalompolitikai céljait. [26/1993. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1993, 196, 199; 43/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 188, 192; 5/1998. (III. 1.) AB határozat , ABH 1998, 82, 84; 16/1998. (V. 8.) AB határozat , ABH 1998, 140, 145; 50/1998. (XI. 27.) AB határozat , ABH 1998, 387, 398.]
Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 70/E. §-ának értelmezése során rámutatott arra is, hogy a szociális biztonság nem jelent sem biztosított jövedelmet, sem pedig azt, hogy az állampolgárok egyszer elért életszínvonala a gazdasági viszonyok kedvezőtlen alakulása következtében ne csökkenhetne. [32/1991. (VI. 6.) AB határozat, ABH 1991, 146, 163; 772/B/1990. AB határozat, ABH 1991, 519, 520.]
Az Alkotmánybíróság korábbi határozataiban vizsgálta azt is, hogy az Alkotmány 70/E. §-a mennyiben korlátozza a törvényhozót az ellátásokon belüli változtatások, átalakítások tekintetében. Az Alkotmánybíróság e határozataiban rámutatott arra, hogy az állam széleskörű jogosítványokkal rendelkezik a szociális ellátásokon belüli változtatásokra, átcsoportosításokra és átalakításokra a gazdasági viszonyok függvényében. A változtatások joga azonban nem minden korlátozás nélkül illeti meg az államot. Annak elbírálásánál, hogy az egyes szolgáltatások alkotmányosan miként csökkenthetők vagy vonhatók meg, a szociális biztonsághoz való jog annyiban játszik szerepet, hogy az elvonások folytán a szociális ellátás mértéke egészében nem csökkenhet az Alkotmány 70/E. §-a szerint megkövetelt minimális szint (a megélhetéshez szükséges ellátás) alá. Az egyes változtatások alkotmányossága azonban függ attól is, hogy nem ütköznek-e más alkotmányos elvekbe és jogokba, így nem ellentétesek-e jogbiztonság elvével, a hátrányos megkülönböztetés tilalmával, illetve - ha biztosítási elemet is tartalmazó szolgáltatásról van szó - a tulajdon védelmével. [26/1993. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1993, 196, 199; 43/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 192; 5/1998. (III. 1.) AB határozat , ABH 1998, 82, 84-85.]
Az Abh. az Alkotmány 70/E. §-ából a nyugdíjemelés mértékére irányadó követelményekkel kapcsolatosan a következőket tartalmazza:
"Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint azonban az Alkotmány 70/E. §-ából nem következik, hogy az állampolgároknak alkotmányos joga volna az életszínvonal megőrzésére, illetőleg a nyugdíjak közötti arány fenntartására. A nyugdíjak és egyéb juttatások, járadékok emelésének mértéke alapvetően a nemzetgazdaság teherbíró képességének, a társadalombiztosítás állapotának, az érdekérvényesítést szolgáló intézményeknek és számos egyéb tényezőnek a függvénye, az Alkotmány vonatkozó rendelkezéseiből azonban az emelés mértékére, nagyságára vonatkozó alkotmányos kötelezettség nem állapítható meg.
Nyilvánvalóan alkotmányellenes volna, ha az állam a nyugellátásokat és az egyéb ellátásokat egyáltalában nem emelné, miként az is, ha az emelés százalékát szélsőségesen alacsony mértékben, vagy eseti szociális segélyezés útján határozná meg. Ez esetben ugyanis figyelmen kívül maradna a kombinált típusú társadalombiztosítás biztosítási eleme, azt ugyanis az éves infláció mértéke, az állami ártámogatások megszűnése vagy visszaszorítása teljesen kiüresítené. Az azonban, hogy mindezeket a negatív gazdasági tényezőket az államnak a nyugellátások emelésénél maradéktalanul kompenzálnia kell, az Alkotmányból nem következik. Az Alkotmány 70/E. §-ának keretei között - a szociális biztonsághoz való jog garantálása mellett - az állam, ha lehetőségei nem engedik, nem köteles a nyugdíjak és egyéb ellátások értékállandóságát megőrizni. Az öregség, rokkantság stb. esetére a megélhetéshez szükséges ellátásra való jogosultság biztosításával az állam alkotmányos kötelezettségének akkor is eleget tesz, ha az inflációs és egyéb negatív gazdasági jelenségek megfelelő figyelembevételével, de egyéb szempontokat is mérlegelve állapítja meg az ellátások emelésének évi mértékét. Ezeknek a jogosultságoknak a jogszabályokkal történő évi - a lehetőségekhez igazodó, megfelelő mértékű - indexelése az ellátáshoz való alanyi jogosultságot nem sérti...." (ABH 1993, 200.)
Az Alkotmány 70/E. §-ában foglalt rendelkezéseket és az Alkotmánybíróságnak e rendelkezés értelmezésével kapcsolatosan kialakult gyakorlatát figyelembe véve az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Alkotmány 70/E. §-a alapján az érintetteknek nincs alkotmányos jogosultsága a nyugdíjak meghatározott mértékű emelésére, de e rendelkezésből nem következik jogalkotói kötelezettség sem arra, hogy a nyugdíjak értékének megőrzését egy meghatározott módon (a fogyasztói árak vagy a nettó keresetek növekedéséhez igazodóan) biztosítsa. Az Alkotmány e rendelkezéséből nem vezethető le az indítványozóknak az az álláspontja sem, hogy a nyugdíjak emelésének azért kell a keresetnövekedéssel arányosnak lennie, mert az Alkotmány 70/E. §-a azt az ellátási színvonalat garantálja, amelyet a jogosult a szolgáltatás igénybevételének bármely pillanatában megszerezhetne, ha éppen akkor vásárolná meg a kérdéses szolgáltatást.
Az Alkotmánybíróság mindezek alapján úgy ítélte meg, hogy a Tny. 62. §-ának módosított (2) bekezdésével kapcsolatosan az Alkotmány 70/E. §-ának sérelme nem állapítható meg.
3. Az Alkotmánybíróságnak az indítványok alapján vizsgálnia kellett azt is, hogy a Tny. 62. §-ának módosított (2) bekezdése és a Korm. r. tekintetében megállapítható-e az Alkotmány 13. §-ában szabályozott tulajdonhoz való jog sérelme.
Az Abh.-ban az Alkotmánybíróság úgy foglalt állást, hogy az ellátáshoz való jog és az Alkotmány 13. §-ában biztosított tulajdonhoz való jog között nincs összefüggés. (ABH 1993, 196, 202.) Ezt az álláspontját azonban későbbi határozataiban felülvizsgálta. A 43/1995. (VI. 30.) AB határozatában fejtette ki álláspontját az Alkotmány 13. §-ában szabályozott tulajdonhoz való jog védelméből fakadó alkotmányos követelményekről a társadalombiztosítási szolgáltatásokra nézve.
Kimondta, hogy mindazon társadalombiztosítási szolgáltatások esetében, ahol a biztosítási elem szerepet játszik, a szolgáltatások csökkentésének vagy megszüntetésének alkotmányossága a tulajdonvédelem szabályai szerint bírálandó el. A 64/1993. (XII. 22.) AB határozatra (ABH 1993, 373, 380.) hivatkozással kifejtette, hogy a tulajdon alapjogi védelmének kiterjesztése a társadalombiztosítási szolgáltatásokra és várományaikra az Alkotmánybíróságnak a tulajdon funkciójáról kifejtett felfogásába illeszkedik. Az Alkotmány a tulajdonjogot, mint az egyéni cselekvési autonómia hagyományos anyagi alapját részesíti védelemben. Az alkotmányos védelemnek úgy kell követnie a tulajdon társadalmi szerepének változását, hogy közben ugyanezt a védelmi feladatot elláthassa. Az alapjogi tulajdonvédelem kiterjed a tulajdon egykori ilyen szerepét átvevő vagyoni jogokra, illetve közjogi alapú jogosítványokra is (pl. társadalombiztosítási igényekre).
"Az emberek túlnyomó többsége ma nem "önnyugdíjas", s inaktív korára társadalmi és gazdasági biztonságát nem saját dologi javai jelentik, hanem eleve úgy él, hogy munkája eredményének egy részét a társadalombiztosításba ruházza be, s annak a szolgáltatásai látják el a szűken értelmezett polgári jogi vagyon biztonságot garantáló feladatát. Ha pedig javait törvény vonja el erre a célra, a törvénynek kell a tulajdonéval összehasonlítható biztonságot nyújtania.... A tulajdonvédelem a társadalombiztosítás terén sem veszti el kapcsolatát a saját vagyonnal vagy értékteremtő munkával.... A tulajdonvédelem addig terjedhet, amíg a szolgáltatás ugyanazt a funkciót látja el, amire a dologi vagyon is szolgálna, amiből az is következik, hogy ez a tulajdonsága nem szüntethető meg. Ugyanakkor a pontos megfelelést a saját befizetés és a szolgáltatás között a társadalombiztosítás működési módja (nem tőkésített vagyon) és a beépített szolidaritási elem, valamint a hosszú távon a járulékfizető által is hordozott kockázat kizárja." (ABH 1995, 188, 195.)
Az Alkotmány 13. §-a a tulajdon korlátozásával, elvonásával szemben nyújt alapjogi védelmet, így a társadalombiztosítási szolgáltatások körében is a biztosítás alapján járó ellátások korlátozása, illetőleg megszüntetése esetében jelenti az alkotmányosság megítélésének mércéjét. A vitatott szabály esetében az ellátások korlátozásáról, megszüntetéséről nem beszélhetünk. Az, hogy a törvényhozó a törvény korábbi szabályaitól eltérően, annál alacsonyabb mértékben határozta meg az 1999. évi nyugdíjemelések mértékét, nem tekinthető a biztosítás alapján járó ellátás csökkentésének.
Az Alkotmánybíróság annak ellenére, hogy az Abh.-ban még nem ismerte el a társadalombiztosítási alapon járó szolgáltatások és az Alkotmány 13. §-a közötti tartalmi összefüggést, már ott megállapította: "a nyugdíjak értékállóságával kapcsolatos állami kötelezettség azonban nemcsak az összefüggés hiánya miatt nem vezethető le az Alkotmány 13. §-ából, de azért sem, mert a 13. § a tulajdon értékállóságát sem garantálja alkotmányosan. A tulajdon értékcsökkenése gazdasági, konjunkturális, inflációs vagy egyéb okok miatt, nem azonos a tulajdon elvonásával. Mint ahogy a nyugdíjak - vagy más jövedelmek - reálértékének a csökkenése sem jelent nyugdíj- vagy jövedelemelvonást." (ABH 1993., 196., 203.)
Mindezekből következően az Alkotmány 13. §-a alapján sem állapítható meg az állam kötelezettsége a nyugdíjak meghatározott mértékű emelésére, illetőleg arra, hogy a nyugdíjak vásárlóerejének megőrzését egy meghatározott módon biztosítsa.
4. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a nyugdíjemelés mértékére, és annak megállapítási módjára vonatkozó alkotmányos kötelezettség sem az Alkotmány 13. §-a, sem 70/E. §-a alapján nem állapítható meg. Az Alkotmányból az államnak az a kötelezettsége vezethető le, hogy olyan nyugdíjemelési mechanizmust köteles működtetni, amely egyrészt biztosítja azt, hogy a gazdaságban zajló folyamatok, a megélhetési költségek jelentős változásai a társadalombiztosítási nyugdíjak biztosítási jellegét ne veszélyeztessék, másrészt garantálja a megélhetéshez szükséges ellátáshoz való jog érvényesülését.
Nem alkotmányossági kérdés, hogy a jogalkotó e kötelezettségének milyen módon, a keresetek növekedésének vagy az infláció mértékének figyelembevételével tesz-e eleget.
Az Alkotmánybíróság e kérdéssel összefüggésben áttekintette a nyugdíjak vásárlóerejének megőrzésére más országokban alkalmazott megoldásokat. Az áttekintés eredményeként megállapította, hogy az értékmegőrzésnek nem alakult ki egységesen alkalmazott mechanizmusa. Az egyes országok törvényhozásának és gyakorlatának vizsgálata azt mutatja, hogy a különböző államok mind az emelés mértékét, mind az értékmegőrzéshez kiválasztott összehasonlítási alapot, mind a nyugdíjemelések időbeli rendszerességét tekintve eltérő megoldásokat alkalmaznak. Vannak olyan országok, amelyekben a törvényhozás a nyugdíjak rendszeres emeléséről, annak elveit és módját meghatározva rendelkezik. Másutt a törvényi szabályozás csak a nyugdíjak kiigazításának általános elveit határozza meg és a társadalombiztosítási szervek joga dönteni arról, a törvényi elvek alapján indokolt-e a nyugdíjemelés és ha igen, milyen mértékben. Ismét más országokban eseti jelleggel a jelentős gazdasági változások hatására kerül sor a nyugdíjak emelésére. Ugyancsak különbözőek az alkalmazott megoldások a tekintetben is, hogy milyen gazdasági változások hatására (megélhetési költségek növekedése, a keresetek általános szintjének növekedése stb.) tekintik indokoltnak a nyugdíjak emelését, illetőleg milyen gazdasági mutatókhoz (keresetnövekedés, a minimálbér növekedése, az infláció mértéke vagy más mutatók, illetőleg ezek valamiféle kombinációja) igazítják a nyugdíjemelés mértékét.
5. Az indítványokban megfogalmazott alkotmányossági kifogások alapján az Alkotmánybíróságnak vizsgálnia kellett azt a kérdést is, hogy a Tny. vitatott szabálya, valamint a Korm. r. sérti-e az Alkotmány 70/A. §-ában megfogalmazott jogegyenlőség követelményét.
Az Alkotmánybíróság már számos határozatában értelmezte az Alkotmány 70/A. §-ának (1) bekezdését. Kialakult gyakorlata szerint az Alkotmány e rendelkezését a jogegyenlőség általános elvét megfogalmazó alkotmányi követelményként értelmezte. Kimondta, hogy az alkotmányi tilalom elsősorban az alkotmányos alapjogok tekintetében tett megkülönböztetésekre terjed ki, abban az esetben, ha a megkülönböztetés nem az emberi vagy az alapvető állampolgári jog tekintetében történt, az eltérő szabályozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha az az emberi méltósághoz való jogot sérti. Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata során ez utóbbi körben akkor ítélte alkotmányellenesnek a jogalanyok közötti megkülönböztetést, ha a jogalkotó önkényesen, ésszerű indok nélkül tett különbséget az azonos szabályozási kör alá vont jogalanyok között. [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990., 47., 48.; 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990., 73., 77-78.; 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992., 280., 281-282.; 35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994., 197., 203-204.; 30/1997. (IV. 29.) AB határozat , ABH 1997., 130., 138-140. stb.]
Az indítványozók álláspontja szerint a vitatott rendelkezés azért sérti az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében megfogalmazott jogegyenlőség követelményét, mert eltérő módszerű és mértékű nyugdíjemelési szabály vonatkozik a jogosultak azonos csoportjához tartozó személyekre aszerint, hogy nyugdíjuk milyen időpontban került megállapításra. Álláspontjuk szerint ugyanis az 1998 januárjában és az 1999 januárjában esedékes nyugdíjemelésben érintettek alkotmányjogilag homogén csoportot képeznek.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a vitatott rendelkezésben ilyen különbségtétel nem állapítható meg.
Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésébe foglalt jogegyenlőség sérelme - az Alkotmánybíróságnak számos határozatában, így a fent idézett határozataiban is kifejtett álláspontja szerint - abban az esetben állapítható meg, ha a jogalkotó azonos szabályozási körbe tartozó jogalanyok között tesz alkotmányellenes módon megkülönböztetést. Az Alkotmány 70/A. §-ának sérelme csak azonos szabályozási körbe tartozó jogalanyok közötti különbségtétel esetén vizsgálható. Önmagában abból, hogy a módosítás előtt a Tny. 62. §-ának (1)-(2) bekezdése azonos módon rendelte megállapítani az 1998. január 1-jei és az 1999. január 1-jei nyugdíjemelés mértékét, nem következik az, hogy a Tny. 62. § (1) és (2) bekezdésének hatálya alá tartozó jogalanyok olyan homogén csoportot képeznének, akik között a különbségtétel felveti az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében szabályozott jogegyenlőség sérelmét. A Tny. 62. §-ának eredeti (2) bekezdése az 1999. január 1-jei nyugdíjemelésre vonatkozott, szabályait alkalmazni kellett mindazon jogalanyokra, akiknek nyugdíját 1999. január 1-je előtt állapították meg. A szabály módosítása is minden 1999. január 1-je előtt megállapított nyugdíjra kiterjed, függetlenül attól, hogy a nyugdíjat mely időpontban állapították meg, így a nyugdíjasok között a nyugdíj megállapításának időpontja szerinti különbségtétel nem áll fenn.
A Tny. 62. § (2) bekezdésének és a Korm. r.-nek a nyugdíjak emelése során alkalmazott differenciált megoldása - mivel az az azonos szabályozási körbe tartozó jogalanyok között tesz különbséget - vitathatatlanul az Alkotmány 70/A. §-a alá tartozik, és az Alkotmánybíróságnak vizsgálnia kell annak alkotmányosságát az Abh. által megállapított azon alkotmányossági követelménnyel összefüggésben is, hogy az állam a társadalombiztosítási rendszeren belül meglévő biztosítási és szociális elemek arányát nem változtathatja meg önkényesen.
A vizsgált szabályok alapján megállapítható, hogy az infláció tervezett mértékének megfelelő 11%-os nyugdíjemelést minden, a vitatott rendelkezések hatálya alá tartozó nyugdíjas megkapta. Azok a nyugdíjasok kaptak ennél nagyobb összegű emelést, akiknél a 11%-os emelés nem érte el a 3500 forintot, az emelés mértéke azonban ezen nyugdíjasok esetében sem haladhatta meg a 25,5%-ot. A szabályozás tehát az alacsony (a létminimum alatti, illetőleg azt alig meghaladó) nyugdíjjal rendelkezők javára előnyösebb nyugdíjemelési szabályokat állapított meg, azaz pozitív diszkriminációt alkalmazott meghatározott, hátrányos szociális helyzetben élő nyugdíjasrétegek javára.
Az Alkotmánybíróság a pozitív diszkriminációval kapcsolatos álláspontját először a 9/1990. (IV. 25.) AB határozatában fejtette ki, amely határozatban elvi éllel szögezte le, hogy az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében megfogalmazott megkülönböztetési tilalom nem jelenti azt, hogy minden, még a végső soron nagyobb társadalmi egyenlőséget célzó megkülönböztetés is tilos. A megkülönböztetés tilalma arra vonatkozik, hogy a jognak mindenkit egyenlőként, egyenlő méltóságú személyként kell kezelnie, azaz az emberi méltóság jogán nem eshet csorba, azonos tisztelettel és körültekintéssel, az egyéni szempontok azonos mértékű figyelembevételével kell a jogosultságok és kedvezmények elosztásának szempontjait meghatározni. (ABH 1990, 46, 48.)
Az Alkotmánybíróság határozataiban rámutatott arra is, hogy a pozitív diszkrimináció alkalmazásával kapcsolatosan is alkotmányos követelmény az, hogy a megkülönböztetés nem lehet önkényes, a megkülönböztetésnek a tárgyilagos mérlegelés szerint ésszerű indoka kell, hogy legyen. Az önkényes és ésszerű indok nélküli megkülönböztetés sérti az emberi méltóság alapjogát, mert ilyen esetben a törvényhozó bizonyosan nem kezelte az érintetteket azonos méltóságú személyként, s nem értékelte mindegyikük szempontjait azonos körültekintéssel, figyelemmel és méltányossággal. Az ilyen szabályozás a "pozitív diszkrimináción belül is alkotmányellenes". [1/1995. (II. 8.) AB határozat, ABH 1995, 31, 47-48.; 30/1997. (IV. 29.) AB határozat , ABH 1997, 130, 140.]
Az Alkotmánybíróságnak e körben tehát azt kellett vizsgálnia, hogy az alacsony nyugdíjjal rendelkező nyugdíjasok javára tett megkülönböztetés nem önkényes-e, a megkülönböztetésnek van-e ésszerű indoka.
Az indítványozók érvelése szerint a megkülönböztetés önkényes, mert "vásárolt jogosultság biztosítási alapját megsértve" érvényesít szociális szempontokat a nyugdíjemelés során, hiszen azok számára biztosít nagyobb összegű emelést, akik rövidebb szolgálati idő alapján alacsonyabb járulékfizetés alapján szereztek nyugdíjjogosultságot.
Azok a nyugdíjasok, akiknek nyugdíját 1999. január 1-je előtt állapították meg, nem azonos szabályok alapján tettek eleget nyugdíjfizetési kötelezettségüknek, és nyugdíjuk megállapítása sem azonos szabályok szerint történt. Élnek köztük olyanok, akik még a Tbtv. hatálybalépése előtti jogszabályok szerint szereztek nyugdíjjogosultságot, amikor a nyugdíj egyértelműen szociális intézményként funkcionált, biztosítási eleme háttérbe szorult. A Tbtv.-vel kialakított vegyes rendszerű társadalombiztosítás sem volt változatlan a törvény hatályban létének több mint 20 esztendeje alatt. Több alkalommal módosultak a járulékfizetési szabályok és a nyugdíj-megállapítás szabályai, s változtak a társadalombiztosítási rendszerben a biztosítási és szociális elemek arányai is. Az kétségtelenül megállapítható, hogy a változások következtében - különösen az elmúlt tíz évben - fokozatosan növekedett a társadalombiztosítás biztosítási jellege a szociális elemek rovására. A nyugdíjak rendszeres emelését előíró első szabály 1991-ben jelent meg a társadalombiztosításról szóló törvényben [1975. évi II. törvénynek az 1991. évi II. törvény 3. §-ával megállapított 44. § (4) bekezdése]. Ezt megelőzően nem volt törvényi garancia a nyugdíjak karbantartására, a nyugdíjemelésekre eseti jelleggel, a költségvetés teherbíró-képességétől függően került sor. Az 1999. január 1-je előtt megállapított nyugdíjak mértékét nem azonos módon határozza meg a nyugdíjas által fizetett járulék mértéke és az általa teljesített szolgálati idő. Az alacsony nyugdíjak kialakulásának indokai között - az érintett nyugdíjasok egy nem elhanyagolható rétege esetében - nagy szerepe van annak is, hogy az aktív korukban, valamint a nyugdíjuk megállapításakor hatályos jogszabályok alapján működő társadalombiztosítási rendszerben a biztosítási jelleg másodlagos szerepet kapott és évek hosszú során át nem történt meg következetesen a nyugdíjak karbantartása. Ugyanakkor e nyugdíjasok tekintetében is törvényi kötelezettséget vállalt az állam arra, hogy a társadalombiztosításon belül biztosítja számukra a szociális biztonságot. A Tbtv. 3. §-a a társadalombiztosítás alapelveként mondta ki, hogy az anyagi ellátás a végzett munkához és a szociális biztonság követelményeihez igazodik.
Nem bizonyítható az indítványozóknak a megkülönböztetés önkényességének igazolására kifejtett azon állítása sem, amely szerint az alacsony nyugdíjak emelése érdekében alkalmazott pozitív diszkrimináció azok terhére történt, akik szolgálati idejük és az általuk fizetett járulék alapján magasabb nyugdíjra szereztek jogosultságot. Érvelésük szerint a törvényhozó az alacsony nyugdíjaknak a többi nyugdíjtól eltérő emelését - a biztosítási elv sérelme nélkül - csak az állami költségvetés terhére tehette volna meg.
A Nyugdíjbiztosítási Alapnak az állami költségvetéstől való elválasztása megtörtént, azonban ez nem jelenti annak a költségvetéstől való teljes elkülönülését. A Tny. 2. § (2) bekezdése alapján az állam a nyugdíjak kifizetését garantálja.
A Tny. 2. § (2) bekezdése kimondja, hogy az állam a társadalombiztosítási nyugellátások kifizetését akkor is biztosítja, ha a Nyugdíjbiztosítási Alap kiadásai meghaladják a bevételeket. Ha a Nyugdíjbiztosítási Alap tervezett kiadásai meghaladják a bevételeket, a központi költségvetés a különbség összegét előirányzatként biztosítja.
A társadalombiztosítási alapok és a központi költségvetés kapcsolatát az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény (a továbbiakban: Áht.), az éves költségvetési törvények, valamint a társadalombiztosítás pénzügyi alapjainak éves költségvetéséről szóló törvények részletesen szabályozzák.
A Kvtv. 1. számú mellékletéből egyértelműen megállapítható, hogy a központi költségvetés 1999. évre költségvetési előirányzatot biztosított a Nyugdíjbiztosítási Alap támogatására egyrészt a magánnyugdíjpénztárba átlépők miatti járulékkiesés pótlására, másrészt a Nyugdíjbiztosítási Alap kiadásainak támogatására (XXII. fejezet, 26. cím).
A vitatott rendelkezés a magasabb nyugdíjak nominális értékét nem csökkentette, - a korábbi nyugdíjemelési gyakorlattól eltérően - nem alkalmazta a magasabb nyugdíjak maximálásának módszerét sem. A nyugdíjak vásárlóerejének megőrzését szolgáló, a tervezett fogyasztói árnövekedésnek megfelelő mértékű nyugdíjemelést minden nyugdíjas megkapta, az alacsony nyugdíjak magasabb emelésére a Nyugdíjbiztosítási Alap költségvetési támogatása mellett került sor. Mindezeket figyelembe véve nem állapítható meg, hogy a törvényhozó a magasabb nyugdíjjal rendelkezők hátrányára gyakorolt pozitív diszkriminációt.
A Tny. 62. §-ának módosított (2) bekezdése és a Korm. r. nem a nyugdíjemelés szabályait a tartósság igényével megállapító rendelkezéseket tartalmaz, hanem a nyugdíjemelés módjának és konkrét mértékének egyetlen időpontban, 1999. január 1-jén alkalmazandó szabályait állapítja meg. A Tny. 62. § (3)-(4) bekezdésében foglalt szabályokat figyelembe véve megállapítható, hogy 2000. január 1-jétől, majd 2001. január 1-jétől már más szabályok határozzák meg a nyugdíjak évenkénti emelésének elveit. A Tny. által szabályozott új nyugdíjrendszer szabályai alapján szerzett, 2012. december 31-ét követően megállapított nyugellátások emelésének szabályait pedig a Tny. 63. §-a állapítja meg. Ezek a szabályok a nyugdíjemelés szociális alapon történő differenciálására rendelkezést nem tartalmaznak.
Az egyetlen alkalommal végrehajtott differenciált nyugdíjemelés nem eredményezi a nyugdíjrendszer biztosítási elemeinek háttérbe szorítását, a nyugdíjrendszer biztosítási és szociális elemei közötti arányok megbontását.
Amint arra az Alkotmánybíróság a fentiekben már rámutatott, az Alkotmány a szociális biztonsághoz való jog keretében, mint e jog megvalósításának eszközét szabályozza a társadalombiztosítást. Ebből következően az állam kötelezettsége, hogy a társadalombiztosítás működtetése során is biztosítsa a megélhetéshez szükséges ellátás jogának érvényesülését.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az alacsony nyugdíjjal rendelkezők számára megállapított magasabb nyugdíjemelés a megélhetéshez szükséges ellátáshoz való alapvető jog érvényesülését szolgálja. Nem sérti az Alkotmány 70/A. §-ában foglalt jogegyenlőség követelményét az, hogy a törvényhozó a nyugdíjreform-folyamat megindításával kapcsolatos gazdasági nehézségek terheit az alacsony nyugdíjjal rendelkezőkre nem kívánta áthárítani és a megélhetésükhöz szükséges ellátás biztosítása érdekében a nyugdíjemelés mértékének megállapítása során pozitív diszkriminációt alkalmazott javukra.
Ezt fogalmazta meg az Alkotmánybíróság az Abh.-ban, amikor megállapította, hogy "...az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdéséből nem következik az államnak a nyugdíjak arányos emelésére vonatkozó kötelezettsége sem. A kisnyugdíjasok számára alkalmazott ún. pozitív diszkrimináció kifejezetten összhangban áll az Alkotmány 70/A. § (3) bekezdésében foglalt rendelkezéssel, illetőleg a 70/E. § (1) bekezdésében írt alkotmányi követelménnyel. Ez utóbbi rendelkezésben az Alkotmány a szociális biztonsághoz való jog alatt az állampolgárok megélhetéséhez szükséges ellátási jogosultságát nevesíti, amely nem az életszínvonal megőrzésére vonatkozó jogosultságot, hanem - összefüggésben az Alkotmány 17. §-ával - a szociális ellátásra vonatkozó állami kötelezettséget emeli alkotmányos tétellé". (ABH 1993, 201.)
Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság az érintettek körére és a megkülönböztetés indokaira tekintettel úgy ítélte meg, hogy a Tny. 62. § (2) bekezdésében, valamint a Korm. r.-ben foglalt különbségtétel nem alkotmányellenes.
Ugyanakkor az Alkotmánybíróság rámutat arra is, hogy a nyugdíjemelésnek az a módja, amelyet a Tny. 62. § (2) bekezdése, illetőleg a Korm. r. tartalmaz, tartósan nem alkalmazható.
Az Alkotmánybíróság alkotmányossági követelményként megállapította, hogy a pozitív diszkrimináció alkalmazásának alkotmányos korlátját jelenti a társadalombiztosítási nyugdíjak biztosítási jellege, amely, ahogy a nyugdíjrendszer reformja időben halad előre, egyre erősödik. A nyugdíjak differenciált emelése hosszabb távon megváltoztatja a társadalombiztosítási nyugdíjrendszeren belül a biztosítási és a szociális elemek arányát, s ez - amint arra az Alkotmánybíróság már az Abh.-ban rámutatott (ABH 1993, 196, 200.) - alkotmányellenes helyzetet eredményezhet.
A jogalkotónak a nyugdíjemelés mértékének megállapítása során figyelemmel kell lennie arra, hogy szociális szempontok érvényesítése érdekében a biztosítási elv ne sérüljön.
Az Alkotmánybíróság jogosult esetenként elbírálni a pozitív diszkrimináció alkalmazásának alkotmányosságát.
6. Egy indítványozó álláspontja szerint a vitatott szabály sérti az Alkotmány 70/I. §-ában szabályozott arányos közteherviselés kötelezettségét. Ugyanis azok a nyugdíjasok, akiknél a nyugdíj megállapítására vonatkozó szabályok szerint nem a teljes járulékalapot képező jövedelmet, hanem annak csak a degressziós kulcsnak megfelelő százalékát vették figyelembe a társadalombiztosítási nyugdíj megállapításánál, a megsemmisíteni kért jogszabályhely által többszörösen járulnak hozzá a közterhekhez.
Az Alkotmány 70/I. §-a kimondja, hogy minden állampolgár köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni.
A kifogásolt nyugdíjemelési szabály az állampolgároknak a közterhek körébe tartozó hozzájárulási kötelezettségeit nem érinti, ezért az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Tny. 62. § (2) bekezdésében foglalt szabály és az Alkotmány e rendelkezése között tartalmi összefüggés nem állapítható meg.
7. Az indítványok alapján az Alkotmánybíróság vizsgálta azt is, hogy megállapítható-e a Tny. 62. § (2) bekezdésének alkotmányellenessége azért, mert a módosító törvényi rendelkezés előkészítése során - amint azt az indítványozók állítják - a Kormány megsértette az Alkotmány 35. § (1) bekezdésének a) és b) pontjában, a 35. § (2) bekezdésében, valamint 36. §-ában foglalt rendelkezéseket.
Az Alkotmány 35. § (1) bekezdés a) és b) pontja, valamint 35. § (2) bekezdése a következő rendelkezéseket tartalmazza:
"35. § (1) A Kormány
a) védi az alkotmányos rendet, védi és biztosítja az állampolgárok jogait;
b) biztosítja a törvények végrehajtását;....
(2) A Kormány a maga feladatkörében rendeleteket bocsát ki, és határozatokat hoz. Ezeket a miniszterelnök írja alá. A Kormány rendelete és határozata törvénnyel nem lehet ellentétes. A Kormány rendeleteit a hivatalos lapban ki kell hirdetni."
Az indítványokban kifejtett álláspont szerint az Alkotmány e rendelkezései alapján a Kormány a hatályos törvényi előírásoknak megfelelően köteles a költségvetést előkészíteni. Ebben az esetben a Kormány a költségvetési javaslat benyújtásakor hatályos törvényi előírást figyelmen kívül hagyva, egy még el nem fogadott törvényi rendelkezés alapján tette meg előterjesztését.
A Kormány eljárásával kapcsolatosan az indítványozók által állított alkotmánysértés nem állapítható meg. A Kormány az Alkotmány 25. § (1) bekezdésében szabályozott törvénykezdeményezési jogát gyakorolta akkor, amikor a költségvetési javaslat benyújtásával egy időben javaslatot tett a Tny. 62. § (2) bekezdésének módosítására.
Az Alkotmány 36. §-a úgy rendelkezik, hogy a Kormány feladatainak ellátása során együttműködik az érdekelt társadalmi szervekkel.
Az egyik indítványban foglalt álláspont szerint a Kormány az Alkotmánynak ezt a rendelkezését is megsértette, mert a Tny. 62. § (2) bekezdését módosító rendelkezés előkészítése során nem egyeztetett az érdekelt társadalmi szervezetekkel.
Az Alkotmány 36. §-a a Kormánynak a társadalmi szervekkel való együttműködési kötelezettségét szabályozza, nem szabályozza azonban azt, hogy együttműködési kötelezettsége mely döntései kapcsán és milyen formában áll fenn. Az Alkotmány e rendelkezéséből nem következik a Kormánynak az a kötelezettsége, hogy a törvények előkészítése során köteles kikérni az érdekelt társadalmi szervek véleményét. A jogalkotó szervek egyeztetési kötelezettségét a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) szabályozza.
A Jat. 20. §-a kimondja, hogy "a jogalkalmazó szerveket, a társadalmi szervezeteket és az érdekképviseleti szerveket be kell vonni az olyan jogszabályok tervezetének elkészítésébe, amelyek az általuk képviselt és védett érdekeket, illetőleg társadalmi viszonyokat érintik". A 27. § c) pontja pedig úgy rendelkezik, hogy a Kormány elé terjesztendő jogszabály-tervezetekről azok előkészítése során az érdekelt társadalmi szervezetek és érdekképviseleti szervek véleményt nyilvánítanak.
A Jat. e rendelkezéseit figyelembe véve megállapítható, ha a jogalkotó a jogszabály előkészítése során nem kéri ki az érintett társadalmi szervek véleményét, megsérti a Jat. e rendelkezéseit. Az Alkotmánybíróság számos határozatban kifejtette, hogy a jogszabályt előkészítő szerveknek a Jat. szerinti vélemények beszerzésével kapcsolatos kötelezettségszegése önmagában nem érinti a jogszabály érvényességét, vagyis pusztán ez a kötelezettségszegés nem elégséges ok a kiadott jogszabályok alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére. [352/B/1990. AB határozat, ABH 1990, 228, 229.; 30/1991. (VI. 5.) AB határozat, ABH 1991, 421, 422.; 32/1991. (VI. 6.) AB határozat, ABH 1991, 146, 159.; 34/1991. (VI. 15.) AB határozat, ABH 1991, 170, 172.; 496/B/1990. AB határozat, ABH 1991, 493, 495.; 7/1993. (II. 15.) AB határozat, ABH 1993, 418, 419-420.; 54/1996. (XI. 30.) AB határozat , ABH 1996, 173, 195.; 50/1998. (XI. 27.) AB határozat , ABH 1998, 387, 395-397.]
Ugyanakkor az Alkotmánybíróság azt is megállapította, hogy a törvényalkotási folyamat egyes eljárási szabályainak betartása a törvény érvényességének az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből levezethető jogállami követelménye. Ezért az Alkotmánybíróság megsemmisíti a jogszabályt, ha a jogalkotási eljárás során olyan súlyos eljárási szabálytalanságot követtek el, amely a jogszabály közjogi érvénytelenségét idézte elő, illetőleg, amely másként nem orvosolható, mint a jogszabály megsemmisítésével. [3/1997. (I. 22.) AB határozat , ABH 1997, 33, 39-40.; 29/1997. (IV. 29.) AB határozat , ABH 1997, 122, 128.; 52/1997. (X. 14.) AB határozat, ABH 1997, 331, 332, 345.]
Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a közhatalmi jogosítványokkal nem rendelkező társadalmi, érdekképviseleti szervek véleményének beszerzése a jogszabály közjogi érvényességének nem feltétele. Mivel a jogszabály érvénytelenségét nem eredményezi, nem minősül a jogszabály megsemmisítéséhez vezető, súlyos eljárási jogszabálysértésnek az, ha a jogszabály előkészítése során a jogalkotó a közhatalmi jogosítványokkal nem rendelkező szervektől nem kér véleményt. A jogszabályok előkészítésére vonatkozó törvényi előírások megsértése csupán a jogalkotó államigazgatási, esetleg politikai felelősségét alapozhatja meg. [7/1993. (II. 15.) AB határozat, ABH 1993, 418, 419.]
A jogalkotási törvény rendelkezéseinek figyelmen kívül hagyása csak akkor eredményezheti a jogszabály alkotmányellenességének megállapítását, ha az adott jogszabály egyben az Alkotmány valamely rendelkezését is sérti. Sem az Alkotmány 4. §-ából, sem 7. § (2) bekezdéséből, sem 36. §-ából nem következik a jogalkotó szerveknek az a kötelezettsége, hogy a jogalkotási eljárás során az érintett társadalmi szervek véleményét kikérje. [30/1991. (VI. 5.) AB határozat ABH 1991, 421, 422.; 50/1998. (XI. 27.) AB határozat , ABH 1998, 387, 395-397.]
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Tny. 62. § (2) bekezdése és a Korm. r. nem sérti az Alkotmánynak az indítványozók által felhívott rendelkezéseit, ezért az indítványokat elutasította.
IV.
Az indítványok vitatták a Tny. 62. §-ának - a Kvtv. 109. § (2) bekezdésével megállapított - (7) bekezdésében foglalt rendelkezés alkotmányosságát.
E rendelkezés vizsgálata során az indítványok alapján az Alkotmánybíróságnak két kérdésben kellett állást foglalnia. Sérti-e a jogbiztonság követelményét az, hogy a vitatott szabály olyan határozatlan fogalmakat használ, amelyek miatt a norma tartalma nem értelmezhető egyértelműen, emiatt az érintettek számára kiszámíthatatlanságot, jogbizonytalanságot okoz? Megsértette-e a törvényhozó az Alkotmány 8. § (2) bekezdését azzal, hogy a Kormányt hatalmazta fel a nyugdíjemelés mértékének évközi korrekciójára?
1. A Tny. vitatott rendelkezése az 1999. évre a Tny. 62. § (5) bekezdésétől eltérő rendelkezést állapít meg. A Tny. 62. § (5) bekezdése a nyugdíjemelés évközi korrekciójának szabályait rendezi, kimondja:
"Ha az árnövekedés és a nettó átlagkereset-növekedés várható mértéke legalább egy százalékponttal meghaladja a tervezett mértéket, akkor november hónapban - január 1-jei visszamenőleges hatállyal - kiegészítő nyugdíjemelést kell végrehajtani. Amennyiben az eltérés nem haladja meg az említett mértéket, akkor november hónapban az egész évre járó különbözetet egy összegben kell kiutalni. Az (1) bekezdés szerinti emelésnél a tárgyévet megelőző évi tényleges nettó keresetnövekedés 2,5 százalékponttal csökkentett mértékét kell a kiegészítő nyugdíjemelésnél figyelembe venni, de a januári emelés és a kiegészítő emelés együttes mértéke nem lehet kevesebb 19 százaléknál."
A Tny. 62. §-ának új (7) bekezdésében a törvényhozó 1999-re e rendelkezésektől eltérő szabályt állapít meg. Úgy rendelkezik, hogy az 1999. évben a nyugdíjemelés évközi korrekciójára a 62. § (5) bekezdésének szabályai nem alkalmazandók. A törvény az 1999. évre nézve nem állapít meg szabályokat a kiegészítő nyugdíjemelésre, hanem felhatalmazást ad a Kormánynak arra, ha a gazdasági folyamatok évközbeni alakulása lehetővé teszi a Tny. 62. § (2) bekezdésében foglaltakon túlmenő kiegészítő intézkedéseket tegyen, a gazdasági lehetőségek ismeretében döntsön a kiegészítő nyugdíjemelésről és megállapítsa annak szabályait.
Az Alkotmánybíróság számos határozatában - először 11/1992. (III. 5.) AB határozatában - rámutatott arra, hogy "a jogbiztonság az Alkotmánybíróság értelmezésében - az államtól és elsősorban a jogalkotótól azt várja el, hogy a jog egésze, egyes részterületei, és egyes szabályai is világosak, egyértelműek, hatásukat tekintve kiszámíthatóak és a norma címzettjei számára előreláthatóak legyenek... A jogbiztonság megköveteli a jogszabályok olyan világos és egyértelmű megfogalmazását, hogy mindenki akit érint, tisztában lehessen a jogi helyzettel, ahhoz igazíthassa döntését és magatartását, s számolni tudjon a jogkövetkezményekkel. Ideértendő az is, hogy ki lehessen számítani a jogszabály szerint eljáró jogalanyok és állami szervek magatartását". (ABH 1992, 84, 91.)
A vitatott törvényi rendelkezés - amelynek címzettje a Kormány - jogalkotásra szóló felhatalmazást tartalmaz; a nyugdíjasok számára nem keletkeztet jogot és kötelezettséget, ezért annak alapján jogalkalmazási eljárásra sem kerül sor.
Ezt figyelembe véve, a kifogásolt rendelkezéssel kapcsolatosan az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből nem a nyugdíjasok és a jogalkalmazók számára kiszámítható és egyértelmű normatartalom követelménye következik, hanem az, hogy a felhatalmazást adó norma feleljen meg a jogalkotásra szóló felhatalmazás követelményeinek. A jogalkotási felhatalmazás tartalmi követelményeit a Jat. 15. § (1) bekezdése határozza meg, amely kimondja:
"15. § (1) A végrehajtási jogszabály alkotására adott felhatalmazásban meg kell határozni a felhatalmazás jogosultját, tárgyát és kereteit. A felhatalmazás jogosultja a jogi szabályozásra másnak további felhatalmazást nem adhat."
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Tny. 62. § (7) bekezdésében foglalt felhatalmazó rendelkezés tartalma e követelményeknek megfelel, a felhatalmazás jogosultja, tárgya és keretei határozottak. A Kormány a felhatalmazás alapján a Tny. 62. § (2) bekezdésben meghatározott emelésen túlmenő, tehát a nyugdíjasokra nézve pozitív tartalmú kiegészítő intézkedések megtételére, a nyugdíjak további emelésére jogosult akkor, ha a makrogazdasági folyamatok elemzése és az adatok alapján megállapítható, hogy az állam teherbíró képessége e kiegészítő intézkedések megtételét megengedi.
2. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a vizsgált felhatalmazó rendelkezés nem ellentétes az Alkotmány 8. § (2) bekezdésével sem.
Az Alkotmány 8. § (2) bekezdése szerint "A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg."
Az Alkotmány 70/E. §-ában rendelkezik a társadalombiztosításról mint a szociális biztonsághoz való jog intézményi garanciájáról. A Jat. 5. § j) pontja kimondja, hogy az állampolgárok alapvető jogai körében törvényben kell szabályozni az egészségügyi ellátást és a társadalombiztosítást. Az Alkotmány 8. § (2) bekezdésében foglalt előírás biztosítékaként a Jat. 15. § (2) bekezdése a jogalkotási felhatalmazással kapcsolatos törvényi követelmények között kimondja, hogy a szabályozás körébe tartozó alapvető jogok és kötelezettségek szabályozására nem lehet felhatalmazást adni.
Mindezekből azonban nem következik, hogy a nyugdíjak emelésének évközi korrekciójára nem adható felhatalmazás a Kormánynak.
Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint - amelyet először 64/1991. (XII. 17.) AB határozatában fejtett ki - "...nem mindenfajta összefüggés az alapjogokkal követeli meg a törvényi szintű szabályozást. Valamely alapjog tartalmának meghatározása és lényeges garanciáinak megállapítása csakis törvényben történhet, törvény kell továbbá az alapjog közvetlen és jelentős korlátozásához is. Közvetett és távoli összefüggés esetében azonban elegendő a rendeleti szint is. Ha nem így lenne mindent törvényben kellene szabályozni." (ABH 1991, 297, 300.)
A támadott szabály alapvető jog tartalmának, lényeges garanciáinak meghatározását, alapvető jog korlátozását érintő szabályozásra nem tartalmaz felhatalmazást. A felhatalmazás - tartalma szerint kizárólag a nyugdíjak emelésére vonatkozik úgy, hogy a Kormány mozgástere csak Tny. 62. § (2) bekezdése körében, az érintettek számára kedvezőbb intézkedések megtételére terjed ki - olyan távoli összefüggésben áll az Alkotmány 70/E. §-ában szabályozott alapvető joggal, hogy annak rendeleti szintű szabályozása nem ütközik az Alkotmány 8. § (2) bekezdésébe.
A határozat az állampolgárok széles körét érinti, ezért az Alkotmánybíróság elrendelte annak a Magyar Közlönyben történő közzétételét.
Dr. Németh János s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 1/B/1999/11.
Dr. Czúcz Ottó alkotmánybíró különvéleménye
Véleményem szerint alkotmányellenes a Tny. 62. §-ának (2) bekezdése, ezért az Alkotmánybíróságnak ezt a rendelkezést meg kellett volna semmisíteni. Ugyancsak alkotmányellenesnek tartom - egyetértve a Kiss László alkotmánybíró különvéleményének 1. a)-b) és 2. b)-c) pontjaiban részletezett közjogi megfontolásokkal - az említett szakasz (7) bekezdését is. Ez utóbbival kapcsolatos kérdésekre azonban nem kívánok részletesebben kitérni.
1. A Tny. 62. § (2) bekezdése lényegesen eltérő nyugdíjindexálási szabályok alkalmazását írja elő a nyugdíjasok különféle kategóriái számára attól függően, hogy milyen magas a nyugdíjuk mértéke. Míg a minimális nyugdíjjal rendelkezők ellátásai akár 25,5%-kal is emelkedhetnek, addig az átlag közelében vagy az e feletti nyugdíjjal rendelkezőknél már csak 11%-os emelést folyósítanak.
A társadalombiztosítás pénzügyi alapjainak 1999. évi költségvetéséről szóló 1998. évi XCI. törvény indoklásának a nyugdíjbiztosítási ellátások kiadásairól szóló fejezetéből megállapítható, hogy az idei pénzügyi év tervezése során a nyugdíjak emelésére az összes nyugdíjkiadás 13-14,2%-át kitevő hányadot különítettek el. Ilyen mértékű emelést kaphatott volna valamennyi nyugdíjas, ha mindenkire azonos szabályokat alkalmaztak volna. A Tny. 62. § (2) bekezdése azonban más megoldást választott s az alkalmazott modell kétségkívül különbséget tett az érintettek különféle csoportjai között.
Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint (191/B/1992. AB határozat, ABH 1992. 592, 593; 1043/B/1997. AB határozat, ABH 1998. 800, 802.) az Alkotmány 70/A. §-ának (1) bekezdésébe ütközik, ha valamely jogszabály a szabályozás szempontjából azonos csoportba tartozó, egymással összehasonlítható jogalanyok között tesz különbséget, anélkül, hogy annak alkotmányos indoka lenne.
A nyugellátásuk indexálását váró nyugdíjasok azonos szabályozási körbe tartozó jogalanyok. Homogén csoportot alkotnak, hiszen azonos módon felelnek meg a törvény által használt csoportképző ismérvnek: valamennyiük nyugdíját 1999. január 1-je előtt (a nyugdíjba vonulásuk pillanatában rájuk vonatkozó szabályok szerint) állapították meg. Az azonos szabályozási körbe tartozó voltukon - véleményem szerint - az sem változtat, ha eltérő jogszabályi feltételek mellett szereztek nyugdíjjogosultságot (pl. az évtizedekkel korábbi biztosítási viszonyaik idején különböző mértékű hozzájárulásokat kellett fizetniük, vagy például az öregségi, a rokkantsági, illetve a hozzátartozói nyugdíjra vonatkozó szabályok szerint eltérő módon állapították meg ellátásaikat, s az ellátásaik mértéke is különbözik). Valamennyiük közös vonása, hogy a nyugdíjba vonulásukig megszerezték a (korabeli) jogszabályoknak megfelelő jogosultsági feltételeket. Erre tekintettel az (akkori) hatályos törvények alapján egy a (nyugdíjba beszámító) jövedelmük meghatározott hányadát kitevő és (többnyire az) életük végéig nyújtandó ellátás folyósítására szereztek jogot. Az a tény, hogy a nyugdíjrendszer korábbi időszakaiban az akkori körülmények között esetleg más feltételekkel váltak jogosulttá, nem változtat a megszerzett jogosultságuk minőségén.
A Tny. 62. § (2) bekezdésében meghatározott s az indítványokkal támadott rendelkezés e homogénnek tekinthető csoport tagjai körében rendelte el eltérő szabályok alkalmazását s ez ellentétes az Alkotmány 70/A. §-ának rendelkezéseivel. A támadott szabály ugyanis nyilvánvalóan az érintettek eredeti nyugdíjának alacsonyabb vagy magasabb összege alapján tett különbséget az azonosnak tekinthető csoport tagjai között: azoknak biztosított magasabb mértékű emelést, akik az aktív életszakaszukban az átlagosnál alacsonyabb nyugellátásra szereztek jogosultságot s ez a kiemelt kezelés azok rovására történt, akik aktív életük során magasabb összegű nyugdíjra szereztek jogot. Ezt pedig több ok miatt is kifogásolhatónak tartom.
A társadalombiztosítási rendszer részét képező nyugdíjrendszerben a nyugdíj mértékének meghatározása általában csak két tényezőtől: a szolgálati idő hosszától és a nyugdíjazást megelőző időszakban elért átlagkereset nagyságától függ. Kétségtelen, hogy a nyugdíj összegének megállapítása során szerepet kapnak olyan elemek is amelyek a "szolidaritási elvet" tükrözik (pl. a magasabb átlagkeresetek degresszív beszámítása, vagy a rokkantsági nyugdíjaknál az életkor és a szolgálati idő viszonya stb.). Ezek azonban egyrészt csak a jogosultság konkretizálódásáig (vagyis a nyugdíjba vonulás pillanatáig) hatnak, másfelől pedig nem változtatják meg azt az alaphelyzetet, hogy az ellátás mértékét döntően a korábbi életteljesítmény határozza meg. Ehhez képest rendszeridegen az indexálási mechanizmus kialakítása során olyan elemek alkalmazása, amelyek inkább az Alkotmány 70/E. §. (2) bekezdésében említett másik ellátási formára: társadalombiztosításon kívüli szociális intézményekre jellemző. Azzal, hogy a Tny. 62. §. (2) bekezdése a jövedelmi helyzetük alapján különbözteti meg a nyugdíjasok egyes csoportjait, olyan szabályozó tényezőt emel be a nyugdíjrendszerbe, amely annak biztosítási karakterét önmagában jelentős mértékben lerontja s amely hozzájárulhat a biztosítási jellegű intézmény segélyezésbe való "lecsúsztatásához". Ez pedig a 43/1995. (VI. 30.) AB határozat (ABH 1995. 188, 202.) megállapítása szerint - s az én felfogásom szerint is - fölér egy alapjogba való beavatkozással, s ezért kellő indok nélkül alkotmányellenes.
Az alacsonyabb nyugdíjjal rendelkezők kiemelt támogatása társadalmilag indokolt lehet - ezt magam is kiemelkedően fontosnak tartom - a többi nyugdíjassal összehasonlítva (az adott rendszeren belül) azonban nem. Ha az aktív életszakaszok időtartama alatt nem találunk kivetnivalót abban, hogy a bonyolultabb szakértelmet kívánó és eredményesebb munkát végzők magasabb jövedelmet érjenek el, akkor a hosszabb szolgálati idővel és a magasabb jövedelemből kiszámított magasabb összegű nyugdíjakat sem tekinthetjük kevésbé védelemre érdemes ellátásnak. Ezért ha pozitív diszkriminációt akarunk gyakorolni a kevesebb nyugdíjjal rendelkező kiemelt támogatása érdekében, akkor ennek forrásait az egész társadalomnak kell előteremtenie. Megengedhetetlen az, hogy e célt az - egyébként azonos szintű jogi védelmet érdemlő - többi nyugdíjas nyugdíjemelésének a lehetségesnél alacsonyabbra állítása útján kívánjuk meg elérni. Ezzel összefüggésben teljes mértékben egyetértek dr. Kilényi Géza alkotmánybíró úrnak a 26/1993. (IV. 29.) AB határozathoz (1993. 204, 208.) fűzött különvéleményében megfogalmazottakkal, mely szerint: "A negatív diszkrimináció ... nem lehet a pozitív diszkrimináció eszköze, vagyis egyesek jogfosztása árán nem lehet mások számára többletjogokat biztosítani."
A rendelkezésünkre álló adatokból kitűnik, hogy az állami költségvetés nyújtott ugyan támogatást az 1999. évi nyugdíjbiztosítási kiadások fedezetéhez, ezek az összegek azonban a magánnyugdíjpénztárba átlépők tagdíj kieséseinek pótlására - és néhány más ún. hozzájárulás fizetéssel meg nem alapozott jogosultság (fegyveres testületek tagjainak kedvezményes nyugellátása, a sorkatonai szolgálati idők, a GYES-ben, GYED-ben, GYET-ben részesülők -, az egyházi személyek után fizetett nyugdíjjárulék és nyugdíjbiztosítási járulék) fedezetéül szolgáltak. Más célból nyújtott költségvetési támogatásokról nincsenek adatok. Ha pedig ilyen átutalás nem érkezett a nyugdíjbiztosítás pénzügyi alapjába - s az én információim szerint ilyen átutalás nem történt - akkor megállapítható, hogy az alacsony nyugdíjjal rendelkezők akár 25,5%-ot is elérő nyugdíjemelésének forrása abból adódik, hogy a nyugdíjasok egy része az átlagosan nyújtható 13-14,2%-os nyugdíjemelés helyett csak 11%-os emelésben részesült. Ez a megoldás indokolatlanul megkülönbözteti a nyugdíjasok egyes kategóriáit, s ezért ezt a rendelkezést az Alkotmánybíróságnak meg kellett volna semmisítenie.
2. Van azonban egy általánosabb probléma is ami miatt a Tny. 62. § (2) bekezdése komoly alkotmányos aggályokat vet fel. A rendelkezés olyan a nyugdíjak mértékét érintő beavatkozásoknak is teret nyit a közhatalmat gyakorló állam számára, ami alkotmányos megfontolások alapján nem engedhető meg.
Több alkotmánybírósági határozat is megállapította, hogy a társadalombiztosítás - minden sajátossága mellett - alapvetően biztosítás, amelynek lényege, hogy meghatározott díj (járulék) ellenében a biztosítót helytállási kötelezettség terheli. [11/1991. (III. 29.) AB határozat, ABH 1991. 34. 35; 45/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995. 210, 211.] Ebből az is következik, hogy az ilyen jogviszonyok (az említett sajátosságok mellett) alapjában véve magánjogi szerkezetű struktúrák. Az állampolgárok saját hosszú éveken át teljesített befizetéseikkel ezek közreműködésével önmaguknak szereznek jogosultságot későbbi nyugellátásaikra. Ezek az intézmények kétoldalú kötelezettségeket keletkeztetnek: a biztosítottaktól aktív életszakaszuk (rendszerint teljes) időszakában azzal az ígérvénnyel vonják el megszerzett (havi) jövedelmeik egy részét, hogy ennek fejében nyugdíjba vonulásukat követően a megélhetési forrásaikról (a korábbi életszínvonalukhoz igazodó - s jogszabályokban rögzített módon meghatározott - mértékű ellátásokkal) az állam által létrehozott intézmény gondoskodik majd. (Megjegyzem, hogy a magánjogi jelleg alapján lehet egyébként kifejteni a többségi döntéssel elfogadott határozatban részletesen kidolgozott tulajdon-védelmi összefüggéseket is - melyek fontosságával magam is egyetértek.)
A magánjogi struktúrák azonban jellemzően mellérendeltségi viszonyokat szabályoznak. Ez így van a társadalombiztosítási jogviszonyok esetében is. Ez pedig csak úgy lehetséges, ha az állam e viszonyokban nem a közhatalmat gyakorló szervezetként, hanem mint egy (történetesen az állam által létrehozott) sajátos szolgáltató intézmény jár el. E szolgáltató szervezet különös abból a szempontból is, hogy nálunk kialakult történelmi viszonyok között (egyebek mellett az optimális üzemméret biztosítása érdekében, továbbá a rendszerrel szemben támasztott kiemelkedő biztonsági, megbízhatósági igények stb. miatt) monopolhelyzetben lévő intézményként funkcionál. Az ilyen magánjogi viszonyokat átfogó, de monopolhelyzetben lévő intézmények működésének jogi szabályozása során - az általános jogi elvek, megfontolások szerint - különösen nagy gondot kell fordítani a bizalomvédelemre: arra, hogy megakadályozzuk a monopolhelyzetben lévő fél oldaláról a velük kapcsolatba kerülő ügyfelek érdekeit esetleg veszélyeztető egyoldalú, visszaélésszerű lépések megtételének lehetőségét.
A társadalombiztosítás, s ezen belül a nyugdíjrendszer intézményének "állami szolgáltató" jellegével (a védett személyek oldaláról nézve) a jogviszony kötelezettségi oldalán összeegyeztethető lehet, hogy az intézmény [az államnak a társadalombiztosítási rendszer fenntartásával és működtetésével kapcsolatos alkotmányos kötelezettségei miatt (Ld.: 26/1993. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1993. 196, 199.)], közhatalmi jellegű kényszerítő eszközöket is alkalmazzon a működéshez szükséges források előteremtése érdekében. Erre azonban csak kivételesen kerülhet sor, és csak olyan mértékig, ami a feladatok ellátásához nélkülözhetetlen. Ezzel összefüggésben utalok arra, hogy azt több alkotmánybírósági határozat is megállapította: a társadalombiztosítás rendszerének kötelező volta, a társadalombiztosítási járulék fizetésére irányuló kötelezettségeket előíró rendelkezések nem alkotmányellenesek. [772/B/1990/5. AB határozat (ABH 1991. 519, 522); 36/1997. (VI. 11.) AB határozat (ABH 1997. 222, 228.)]
Nem kevésbé fontos azonban a szolgáltató jelleg hangsúlyozása a jogviszony másik oldalán (az ellátásnyújtás időszakában) sem. Az Alkotmánybíróság egy korábbi döntésében azt is rögzítette, hogy a társadalombiztosítási járulékfizetési kötelezettségből a biztosítás jellegénél fogva személyes és előre meghatározott igények származnak. [45/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995. 210, 215.] A jogviszony ellátásnyújtási oldalán az állami intézmény "szolgáltató jellege" azt is jelenti, hogy a közhatalmi megfontolásokat megtestesítő állam az ellátások mértékének alakításába is csak kivételesen, és csak különösen indokolt esetekben avatkozhat be. Ilyesmire - álláspontom szerint - csak akkor kerülhet sor, ha
- a változó külső körülmények miatt az egész rendszer további fenntartása kerülne veszélybe, vagy
- a struktúrán belül olyan súlyos feszültségek alakulnának ki, amelyek a rendszer összeomlásával, vagy előre prognosztizálható működésképtelenné válásával fenyegetnének.
Napi vagy eseti politikai megfontolások alapján született beavatkozásokra (például a különféle érdemek elismerése, vagy a sajátos szociális szempontok érvényesítése céljából) a jogviszony ezen szolgáltatási fázisában már nem kerülhet sor. A védett személyek erre az időszakra már teljesítették a legfontosabb kötelezettségeiket, s joggal várhatják el, hogy a "szolgáltató" is korrekt módon teljesítse az intézmény oldalán felmerülő szolgáltatási kötelezettségeket. (Ráadásul a nyugdíjra jogosultságot szerzők - életkoruk előrehaladtával vagy egészségi állapotuk nagyfokú hanyatlásával stb. - erre az életszakaszukra eljutván nagyrészt el is veszítették azt a képességüket, hogy megélhetési forrásaikról saját munkájuk révén gondoskodjanak, s így fokozottabb védelemre szorulnak.) Ha ezen az oldalon megengedhetőnek tartanánk, hogy az ellátást nyújtó intézmény csak részben (vagy egyáltalán ne) teljesítse szolgáltatási kötelezettségeit ezzel aszimmetrikus helyzetbe sodornánk a védett személyeket. Korábbi életszakaszukban szigorúan kikényszerítettük tőlük (hozzájárulás-fizetési) kötelezettségeik teljesítését anélkül azonban, hogy ennek fejében megfelelő ellenszolgáltatást kapnának. Ez pedig megvalósítaná az Alkotmány 54. §-a (1) bekezdésében meghatározott emberi méltósághoz való jog megsértését, hiszen a biztosítottak ezáltal - mint az Alkotmánybíróság egyik határozatában megállapította: - "olyan eszközzé vagy tárggyá válnának, amelyet minden ellenszolgáltatás nélkül megfosztanának autonómiájától, önrendelkezési lehetőségétől." [64/1991. (XII. 17.) AB határozat, ABH 1991. 301, 309.] A kötelezettségek, jogosultságok ilyen aszimmetrikus megosztását megengedő struktúrákat emiatt is alkotmányellenesnek tartanám.
A szolgáltatási kötelezettségek fontos részét képezheti az ellátások értékének megőrzésére szolgáló mechanizmusok kialakítása és működtetése is. A nyugdíjak hosszú időn át (rendszerint az érintettek élete végéig) nyújtandó ellátások. A nyugdíjba vonuláskor meghatározott egyéni nyugdíjmértékek tényleges vásárlóerejét a folyósítás ideje alatt számos a nyugdíjrendszeren kívüli faktor (pl. az infláció vagy más tényező) is befolyásolhatja. Ezek akár rövid idő alatt is oly mértékben leértékelhetik azt, hogy az ellátások már nem lesznek képesek eredeti rendeltetésük betöltésére: a korábban elért életszínvonal bizonyos hányadának biztosítására. Ez pedig azt eredményezheti, hogy azon biztosítottak ellátásai, akik aktív életük során rendszeres befizetéseikkel (a korábbi jövedelmi szintjük meghatározott hányadát kitevő) szolgáltatásokra szereztek jogot, fokozatosan arra a segélyezési szintre süllyednek le, amit a Magyar Köztársaság (rászorultságuk esetén) azoknak is biztosít, akik semmiféle hozzájárulást nem fizettek.
Ahhoz, hogy az ilyen következmények elkerülhetők legyenek a nyugdíjrendszernek (legalább az inflációs időszakokban) szükségképpen része kell, hogy legyen egy olyan mechanizmus is, amely kellő hatékonysággal gondoskodik az ellátások vásárlóerejének megőrzésről. Fontos követelmény azonban ennél is, hogy az ilyen elemek kialakításánál se kerülhessen sor napi vagy eseti politikai szempontok érvényesítésére.
Mindezek miatt az Alkotmánybíróságnak a benyújtott indítványok alapján alkotmányos követelményként kellett volna megállapítania, hogy az ellátást szolgáltató intézménynek kellő hatékonyságú értékmegőrzésről kell gondoskodnia minden olyan esetben, amikor lényeges változások következnek be az általános jövedelem-színvonalban, vagy a megélhetési költségekben. Követelményként kellett volna továbbá megfogalmazni azt is, hogy ennek kialakítása és működtetése során ne hozzanak létre a nyugdíjasok egyes csoportjai között indokolatlan megkülönböztetéseket.
3. Más nyomós érvek is szólnak amellett, hogy a közhatalmat gyakorló állam csak a társadalombiztosítási rendszer fenntartásával és működtetésével kapcsolatos alkotmányos kötelezettsége körében [26/1993. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1993. 196, 199.] s csak e körbe tartozó indokok alapján avatkozzon be a "szolgáltató állam" feladatkörébe tartozó tevékenységekbe.
Súlyosan veszélyeztetheti a kétoldalú kötelezettségekből felépülő rendszer tartós, kiegyensúlyozott működését, ha az állam közhatalmi megfontolások alapján (pl. különféle szociális szempontok érvényesítése céljából) utólag megváltoztatja az ellátások közötti arányokat. Egy ilyen lépés azt eredményezheti, hogy a jelenlegi terheket viselő aktív korosztályok tagjai (különösen a magasabb jövedelemmel rendelkező rétegek) elveszítik bizalmukat a rendszerben. Kérdésesnek ítélhetik majdani ellátásaik megfelelő szintű folyósítását. Ez arra ösztönözheti őket, hogy aktív életszakaszuk jövedelmének minél nagyobb részét kivonják a járulékfizetési kötelezettség alól (s ezzel esetleg lehetőséget teremtsenek önmaguknak valami más formában való tartalékképzésre). Ha ez a magatartás tömegessé válik ez súlyos bevételkieséseket okozhat a nyugdíjalapban. Az emiatt jelentkező hiányok esetleg további megszorító intézkedések alkalmazását tehetik szükségessé a szolgáltatási oldalon. Ez pedig egy olyan önmagát erősítő leépülési folyamatot indíthat be, amely végső soron a nyugdíjrendszer biztosítási jellegének megszűnéséhez is vezethet.
Mivel a rendszer működésébe vetett közbizalom elvesztésének veszélye az új nyugdíjrendszer kialakítását követően már egyetlen (e követelményekkel ellentétes) megoldás alkalmazása miatt is kialakulhat, az Alkotmánybíróságnak akkor is meg kellett volna semmisíteni a nyugdíjbiztosítási jogviszonyok kiegyensúlyozott szerkezetét megbontó szabályokat, ha biztosak lehetnénk benne, hogy ilyenek alkalmazására soha többé nem kerül sor. Ez utóbbira pedig semmiféle garanciát nem látok.
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László alkotmánybíró különvéleménye
Álláspontom szerint az indítványokkal támadott törvénymódosítás két ok miatt is alkotmánysértő:
1. Egyrészt az Alkotmány 2. § (1) bekezdésére hivatkozással a jogbiztonság lényeges elemét alkotó "kellő idő" hiánya miatt;
2. Másrészt - egyetértve dr. Czúcz Ottó alkotmánybíró különvéleményében írtakkal - az Alkotmány 70/A. §-ában rögzített hátrányos megkülönböztetés megállapíthatósága okából, illetőleg a 70/E. §-ban írt szociális biztonság elvének azáltali megsértése miatt, hogy a támadott törvénymódosítás a nyugdíjrendszeren belül tartósan megváltoztatta a biztosítási és a szolidaritási elv érvényesülésének arányait.
ad 1.
a) Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint az Alkotmány 2. §. (1) bekezdésében szabályozott jogállamiság elvéből folyó alkotmányos követelmény, hogy a jogszabályok olyan időpontban kerüljenek elfogadásra és kihirdetésre, amely megfelelő felkészülési időt biztosít az érintetteknek a jogszabály szövegének a megismerésére, az új szabályokhoz való alkalmazkodásra. [7/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 45, 47.; 25/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 132.; 28/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 155-159.; 57/1994. (XI. 17.) AB határozat, ABH 1994, 322, 324.; 43/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 188, 196.]
Ebben az esetben ezeket a követelményeket következetesen kellett volna érvényesíteni.
A támadott rendelkezések kihirdetésére 1998. december 29-én került sor a Magyar Közlöny 1998. évi 120. számában és azok 1999. január 1-jén (azaz három nap múlva) már hatályba is léptek. A "kellő idő" hiányzott tehát ahhoz, hogy a több millió érintett az új rendelkezéseket megismerhesse. Az Alkotmánybíróság a 44/1995. (VI. 30.) AB határozatában (amely jelen esetben is precedensül szolgálhatott volna) kimondta: "Az Alkotmánybíróság a támadott rendelkezéseket nem vetette össze az Alkotmány indítványokban felhívott, vonatkozó szabályaival, az indítványokat tehát érdemben nem vizsgálta, mert álláspontja szerint az azonnali - 1995. július 1-jével történő - hatályba léptető rendelkezések önmagukban alkotmányellenesek, így e rendelkezéseket semmisítette meg és megállapította, hogy az indítványokkal kifogásolt törvényi módosítások 1995. július 1-jén, illetőleg az Mtm. 39. §-a szeptember 1-jén nem lépnek hatályba." (ABH 1995, 205.)
Ezzel az Alkotmánybíróság arra az álláspontra helyezkedett, hogy "a törvényi módosítások azonnali - lényegileg átmenet nélküli - hatályba léptetése önmagában alkotmányellenes." (ABH 1995, 207.)
Megjegyzendőnek tartom ugyanakkor, hogy az imént felhívott, a gazdasági stabilizációt szolgáló egyes törvénymódosításokról szóló 1995. évi XLVIII. törvény (a továbbiakban: Gst.) 1995. június 15-én, a Munka Törvénykönnyvéről alkotott 1992. évi XXII. törvény módosításáról szóló 1995. évi LV. törvény (a továbbiakban: Mtm.) pedig június 23-án került kihirdetésre, mindkét törvény támadott rendelkezései július 1-jei, illetőleg az Mtm. 52. § (1) bekezdése szeptember 1-jei hatályba léptetést rendeltek el. Vagyis az első esetben két hét, a másodikban pedig kilenc hét volt vissza a hatálybalépésig. A jelen esetben mindössze három nap, amely viszont a mostani határozat értelmében nem alapozta meg a minden egyéb másra tekintet nélküli, kellő idő hiányára hivatkozó megsemmisítést. Álláspontom szerint pedig a nyugdíjasoknak lehetőséget kellett volna biztosítani arra, hogy az őket érintő törvénymódosítást egyáltalán megismerhessék. Ennek elmaradása miatt alapos okkal hihetik, hogy inkább tárgyai, mintsemhogy alanyai lennének a jogi szabályozásnak. A határozat jelen esetben a három napot elegendő, azaz "kellő" időnek tekintette. Az Alkotmánybíróság e tekintetben eltért a 44/1995. (VI. 30.) AB határozatban korábban követett - fentebb ismertetett - gyakorlatától és elvi álláspontjától, - s ezáltal úgy gondolom - komolyan sérült az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében írt "demokrácia" értékeleme is. A "demokratikus jogállam" szóösszetételben a "demokrácia", - mint értékelem - szorosan összefügg a "jogállammal", ezért annak biztosítására is kiemelt figyelmet kell fordítani.
Álláspontom szerint az időhiány (a hatálybalépésig mindössze három nap) már olyan súlyosan sérti a jogállamiságból eredő jogbiztonságot, hogy a múlthoz hasonlóan a jelenben is meg kellett volna állapítani az alkotmányellenességet és meg kellett volna semmisíteni a támadott rendelkezéseket. [Éspedig a 44/1995. (VI. 30.) AB határozat megoldásának megfelelően mindenféle külön érdemi vizsgálat nélkül.]
A határozat a "kellő idő" hiányára alapozva - egyebek mellett - azért sem állapított meg alkotmányellenességet, mert - mint hangsúlyozta - annak előírásai "teljesedésbe" mentek, ezért "már végrehajtott" jogszabályról kellene ezt kimondania, s annak nyomán a rendelkezést megsemmisítenie. Nem feledhető azonban, hogy az 1998. december 29-e és 1999. január 1-je közötti három nap olyan rövid idő volt, amely mind az indítványok benyújtását, mind pedig az Alkotmánybíróság eljárását ellehetetlenítette. [A 44/1995. (VI. 30.) AB határozat meghozatalára még volt 2 hét, így az Alkotmánybíróság sikerrel akadályozhatta meg a Gst. 1995. július 1-jei hatálybalépését.]
A jelen esetben tehát olyan virtuális törvénymódosításról van szó, amely - álláspontom szerint - jogalkotói hatalommal való visszaélést (általánosabban: a közjoggal való visszaélést) is jelent. Emellett pedig nem szabad elmenni pusztán azon az alapon, hogy a rendelkezést már amúgy is végrehajtották. Ez a szempont - megítélésem szerint - a jelen esetben elháríthatatlanul lett közvetlen következménye (és nem pedig kimentő oka) egy alkotmányellenes jogalkotói eljárásnak.
b) A vizsgált esetben tehát gyakorlatilag sem a "kellő", sem a "megfelelő" idő követelményének nem tett eleget a törvényalkotó. Ennek alapvető oka pedig az, hogy a jogalkotó ismét a "költségvetési" törvényben végezte el más törvények módosítását. Minthogy ez a gyakorlat hovatovább önmagában is veszélyeztetheti a jogbiztonságot, érdemes róla külön is szólni.
Az utóbbi években valóban "bevett" gyakorlattá vált, hogy a költségvetésről szóló törvények "vegyes", "záró" rendelkezései adnak helyet a legkülönbözőbb tárgyú törvények módosításához. Ez történt a jelen esetben is, amikor is a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény 62. §-át az 1999. évi költségvetésről szóló 1998. évi XC. törvény 109. § (1) és (2) bekezdése módosította. Ez a gyakorlat azért sérti a jogbiztonságot, mert lehetetlenné teszi, hogy az állampolgárok jogait és kötelességeit "bárki számára hozzáférhető jogszabályok szabályozzák". [25/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 132.] Márpedig a jogbiztonság alkotmányos követelményébe ütközik az, ha nem az adott társadalmi viszonyt átfogóan szabályozó törvényt módosítja a jogalkotó, hanem az ilyen rendelkezéseket elbújtatja a költségvetési törvény záró rendelkezéseiben. Nyomatékosan érvényt kellene tehát szerezni annak a követelménynek, hogy "a jogalanyok valóban megismerhessék a reájuk irányadó jogszabályi rendelkezéseket, s módjukban álljon magatartásukat azokhoz igazítani". [28/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 156.]
ad 2.
Tartalmi okok miatt is meg kellett volna semmisíteni az indítvánnyal támadott törvényi rendelkezéseket. Nevezetesen:
a) Nem volt figyelemmel a jogalkotó arra az elvárásra, hogy "a szociális szempontok érvényesítése érdekében a biztosítás alapján szerzett jogosultságok ne sérüljenek": ténylegesen ugyanis alkotmányellenes helyzet állt elő azáltal, hogy a magasabb nyugdíjjal rendelkezők százalékosan alacsonyabb nyugdíjemelésben részesültek, jóllehet ők korábban több járulékot fizettek be a költségvetésbe. Az Alkotmánybíróság pedig már a 43/1995. (VI. 30.) AB határozatában megállapította, hogy a kötelező biztosítási rendszer esetében a járulék kötelező befizetése, vagyis e vagyonelvonás fejében a biztosított a rendszer fokozottabb stabilitását várhatja el. (ABH 1995, 193.)
A törvénnyel elrendelt járulékfizetésből - hangsúlyozta már korábban is az Alkotmánybíróság - "személyes és előre meghatározott igény származik", amelyet csakis egy nagymértékű állami garanciavállalás (a másik oldalról: bizalomvédelem) legitimálhat. (ABH 1995, 193.) Jelen esetben ez a bizalmi elv sérült, ugyanis az állam - szabad belátása szerinti módon és mértékben - olyan fedezetet kollektivizált (társadalmasított), amelyet csak megfelelő alkotmányos indokkal tehetett volna meg. A törvénymódosítás mögött ilyen alkotmányos indok nem volt.
Álláspontom szerint a járulékfizetésre kötelezettek érdekeinek védelme (azaz a biztosítás-alapú nyugdíjrendszer kialakításának igénye, a bizalomvédelem) alkotmányos követelmény. A támadott törvénymódosítás és ennek alkotmányossá minősítése ellenőrizhetetlenül szélesre tárta az egyeztetési mechanizmusok mellőzésével történő állami beavatkozások előtt a kaput. Az állami akarat kiszolgáltatottjává válik a járulékfizető, akinek a befizetéseivel az állam kénye-kedve szerint szabadon rendelkezik.
A kötelező biztosítás elvonja azokat az eszközöket, amelyekkel az érintett a saját kockázatára maga gondoskodhatott volna magáról és a családjáról; ezt a vagyont a társadalombiztosítás szolgálatába állítja. (ABH 1995, 193.) Ezt a jogi pozícióját ugyanakkor lényegesen megváltoztatja az, ha az általa befizetett járulék meghatározott hányadát egy átmenet nélküli állami beavatkozás a biztosításból a segélyezési alapba csúsztatja át, azaz az érintett a bizalomvédelem szempontjából egy gyengébb kategóriába kerül. Ez - az Alkotmánybíróság korábbi álláspontja szerint - fölér egy alapjogba való beavatkozással. (ABH 1995, 194.)
A szolgáltatásokat és a hozzájuk fűződő várományokat tehát nem lehet sem alkotmányosan megfelelő indok nélkül, sem pedig egyik napról a másikra lényegesen megváltoztatni. Fokozottan érvényes ez a nyugdíjra, amely - jellegét tekintve - visszterhesen szerzett vagyoni jogot jelent.
b) Az Alkotmánybíróság már korábbi határozataiban megállapította, hogy a jogszabályt előkészítő szerveknek a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) szerinti, az érdekeltek véleményének a beszerzésével kapcsolatos kötelezettségszegése önmagában nem érinti a jogszabály érvényességét, vagyis pusztán ez a kötelezettségszegés nem elégséges ok a kibocsátott jogszabályok alkotmányellenességének a megállapítására és megsemmisítésére. A Jat. rendelkezéseinek figyelmen kívül hagyása csak akkor eredményezheti a jogszabály alkotmányellenességének a megállapítását, ha az adott jogszabály egyben az Alkotmány valamely rendelkezésébe is kifejezetten ütközik.
Álláspontom szerint ez az ütközés mind az Alkotmány 2. § (1) bekezdése, mind a 70/A. §-a és 70/E. §-a tekintetében is megáll, erre figyelemmel alkotmányellenesnek kell minősíteni azt is, hogy az érdekeltek véleményének a meghallgatására sor sem került. Ezt erősíti meg egyébként a 26/1993. (IV. 29.) AB határozat is, amely a nyugdíjemeléssel kapcsolatos rendelkezések alkotmányosságához figyelembe veendőnek tartja az "érdekegyeztetések eredményei"-t is. (ABH 1993, 199.) A jelen esetben a teljesen elmaradt érdekegyeztetésnek "eredményei" sem lehettek. Ennek okán pedig külön is hangsúlyt kap az, hogy az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében írt "demokráciának", mint értékhordozó elemnek a tartalmába beletartozik-e egy széles egyeztetésen alapuló döntéshozatali mechanizmus. (Függetlenül pl. attól, hogy köti, kötelezi-e a véleményalkotás a döntéshozót.) Ha ugyanis ez az elv még a meghallgatás (a megkeresés) kötelezettségét sem foglalja magában, úgy a demokrácia fogalom és tartalom is teljesen kiüresedik.
Véleményemet itt is beágyazhatónak látom tágabb összefüggésekbe. Nevezetesen: az Alkotmány 2. § (1) bekezdése kinyilvánítja, hogy a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. Az Alkotmánynak ez az általános rendelkezése a köztársaság alapértékeit nyilvánítja ki: a függetlenséget, a demokráciát és a jogállamiságot. [9/1992. (I. 30.) AB határozat ABH 1992, 64.] Az Alkotmánybíróság több korábbi határozata rögzítette a függetlenség, a szuverenitás garanciáit, értékelemeit, még több határozata a jogállamiság összetevő elemeit olvasztotta ki. A testület a "demokrácia" alkotóelemeivel ugyanakkor még nem foglalkozott behatóan. Túl az 1. a) pontban írtakon, különösen kevés szó esett eddig azokról a közreműködői jogokról, amelyek a szabályozás tárgya szerint érintett társadalmi és érdekképviseleti szerveket bekapcsolhatják az állami döntéshozatali (jogalkotási) folyamatba. A három közreműködői jog (javaslattételi, véleménynyilvánítási, egyetértési jog) közül gyakorlatilag csak a véleményezési jog "kötőerejét" bontotta ki az Alkotmánybíróság. [352/B/1990. AB határozat, ABH 1990, 228, 229.; 30/1991. (VI. 6.) AB határozat, ABH 1991, 421, 422.; 32/1991. (VI. 6.) AB határozat, ABH 1991, 146, 159.; 34/1991. (IV. 15.) AB határozat, ABH 1991, 170, 172.; 496/B/1990. AB határozat, ABH 1991, 493, 495.; 7/1993. (II. 15.) AB határozat, ABH 1993, 418, 419-420.; 54/1996. (XI. 30.) AB határozat , ABH 1996, 173, 195.; 50/1998. (XI. 27.) AB határozat , ABH 1998, 387, 395-397.] E határozataiban tartalmilag azt mondta ki, hogy pusztán a véleménynyilvánítás kikérésében megnyilvánuló kötelezettségszegés nem elégséges ok a kiadott jogszabályok alkotmányellenességének a megállapítására és megsemmisítésére.
A javaslattételi jog elmaradása még ennyi visszhangra sem talált. Hatékony eszköz (közreműködői jog) lehetne az egyetértési jog; ez azonban a kedvezményezettet már a közös döntést hozó pozíciójába emelné, amely nyilvánvalóan nem engedhető meg a jog(törvény)alkotás területén. Nem véletlenül hallgat erről a Jat. is.
Alapos okkal megkérdőjelezhető tehát, van-e jelenleg bármiféle intézményesített és érdemben is hatékonyan működő eszközrendszer ahhoz, hogy az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében írt "demokratikus" jelző is tartalommal telítődhessen. A bizonyítottak szerint - legalábbis a döntéshozatali mechanizmusban való közreműködői jogok tekintetében - ez a működő mechanizmus hiányzik. Nem kényszerül tehát a Kormány az egyeztető mechanizmusok működtetésére sem.
A mindenkori Kormány számára tehát olyan helyzet teremtődik, amelyben kizárólag az ő kegyétől függ, egyáltalán meghallgatja-e a társadalmi (érdekközvetítő) szerveket, vagy esetleg éppenséggel - pl. időhiányra utalással - feleslegesnek tartja-e azt. Erre figyelemmel látom magam is megállapíthatónak a vizsgált esetben az egyeztetési mechanizmusok elmaradásának alkotmányellenességét.
c) Véleményem szerint alkotmányellenes az, hogy a Kormány a Kvtv. 109. § (7) bekezdésében az alábbi rendelkezést iktatta be: "(7) Az Országgyűlés felhatalmazza a Kormányt, hogy az (5) bekezdés rendelkezéseitől eltérően a tényleges, illetőleg a várható makrogazdasági folyamatok és adatok ismeretében - a (2) bekezdésben meghatározott emelésen túlmenően - a szükséges feltételek megléte esetén további kiegészítő intézkedéseket tegyen."
Ha vizsgálható (mérlegelhető) is lehetne (mint ahogyan - szerintem - nem) a kormányrendelet kibocsáthatósága, az azt lehetővé tévő, Kvtv. 109. § (7) bekezdésében írt felhatalmazást tartalmazó mód és technika akkor is alkotmányellenes lenne, mivelhogy az egyenesen a törvény módosítására és kiegészítésére hatalmazza fel a Kormányt. Azok a törvényi kitételek ugyanis, amelyek szerint a Kormány az "(5) bekezdés rendelkezéseitől eltérően", "további kiegészítő intézkedéseket" tehet, nyilvánvalóan nem a törvény végrehajtását (Alkotmány 35. § (1) bekezdés b) pontja) szolgálják, hanem annak módosítását és expressis verbis is vállalt "kiegészítését". Azaz az ilyen rendeletet a Kormány már nem a "maga feladatkörében bocsátja ki." (Alkotmány 35. § (2) bekezdése) A Kormány az Országgyűlés felhatalmazása alapján egyes törvények rendelkezéseitől "eltérő" rendeleteket és intézkedéseket csak veszélyhelyzetben hozhat. [Alkotmány 35. § (3) bekezdése] Aligha kell bővebben bizonyítani, hogy a jelen esetben nem volt olyan veszélyhelyzet, amely "az (5) bekezdés rendelkezéseitől eltérő", "kiegészítő" intézkedés megtételét szükségessé tette volna.
Közelíteni lehet ehhez a problémához a jogalkotói hatáskörök oldaláról is: az Alkotmány 19. § (3) bekezdésének b) pontja értelmében az Országgyűlés "törvényeket alkot", a 25. § (2) bekezdése szerint "a törvényhozás joga az Országgyűlést illeti meg." A Kormány "biztosítja a törvények végrehajtását" [Alkotmány 35. § (1) bekezdés b) pontja], amelynek "a maga feladatkörében" maradva rendeletek kibocsátásával és határozatok hozatalával tehet eleget (Alkotmány 35. § (2) bekezdése). "A Kormány rendelete és határozata törvénnyel nem lehet ellentétes". (Alkotmány 35. § (2) bekezdése). A magyar jogforrási rendszer tehát a törvényi fenntartás (kikötés) elvi bázisán áll, ezt juttatja kifejezésre a Jat. 15. § (1) bekezdése is: "A végrehajtási jogszabály alkotására adott felhatalmazásban meg kell határozni a felhatalmazás jogosultját, tárgyát és kereteit." Az indítványokkal támadott felhatalmazás éppen emiatt alkotmányellenes. Nyilvánvaló ugyanis, hogy a végrehajtási jogszabály (itt: kormányrendelet) tárgya nem lehet törvényhozási tárgy (amire a törvény rendelkezéseitől "eltérő" szabályozás előtt utat nyitó felhatalmazó rendelkezés utal). Ha az Alkotmány egy ilyen lehetőség előtt általában kívánt volna utat nyitni, úgy nem szólt volna külön és kifejezetten arról, hogy minderre csak veszélyhelyzetben van mód. [Alkotmány 35. § (3) bekezdése] A jelen esetben tehát nem maradt meg a felhatalmazó rendelkezés a "keretek" között, hanem blankettaszerűen jogosította fel a Kormányt a törvénytől eltérő szabályozásra, ahol az "eltérő" lehetőségre utalás éppenhogy a mindenféle keretnélküliséget jelzi. A határozat megállapította, hogy "a törvény 1999. évre nézve nem állapít meg szabályokat a kiegészítő nyugdíjemelésre", másrészt rögzítette, hogy "a felhatalmazó rendelkezés ... keretei határozottak". Álláspontom szerint a nem létező szabályozásnak azonban keretei sem lehetnek. Úgy gondolom, ez a törvénymódosítás (és a hozzá hasonló korábbiak is) egyenesen burkolt alkotmánymódosításként kezelendők, s ilyenként - minden más szempontra tekintet nélkül - megsemmisítendők, hiszen nyilvánvaló, hogy "alkotmánymódosítás csak az Alkotmányban előírt rendben történhet" [Alkotmány 24. § (3) bekezdése].
Mindehhez képest már jelentőségét veszti az a körülmény, hogy a felhatalmazó rendelkezés olyan határozatlan (jog)fogalmat használ ("várható makrogazdasági folyamatok és adatok", "a szükséges feltételek megléte esetén"), amelyek külön-külön is jogilag kezelhetetlenek és értelmezhetetlenek, s éppen ezért önállóan is ütköznek az Alkotmánybíróság számos korábbi határozatában megfogalmazott követelménybe. [9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 65.; 25/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 132.; 26/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 142.] Nem kell mélyreható vizsgálatokat végezni ahhoz, hogy megállapítható legyen: az indítványokkal támadott felhatalmazásnak legfeljebb a névelői és kötőszavai állják csak ki az alkotmányossági próbát. (Még az "intézkedés" szó használata is kifogásolható: az intézkedés - jellegét tekintve - az azonnali végrehajtás kötelezettségével párosuló szóbeli aktus, s ilyenként nem a jogalkotás, hanem a közhatalmi jogosítványokkal rendelkező jogalkalmazásnak a sajátja. A jogalkotó nem "intézkedik", hanem normát alkot.)
Mindezekre tekintettel a Kvtv. 109. § (7) bekezdésében foglalt felhatalmazó rendelkezés alkotmányellenes.
d) Az a véleményem, hogy az indítványok által érintett rendelkezés sérti az Alkotmány 70/A. §-ában megfogalmazott jogegyenlőség követelményét is.
Kiindulási alapként osztom dr. Vörös Imre volt alkotmánybírónak az 56/1995. (XI. 15.) AB határozathoz fűzött párhuzamos indokolásában megfogalmazott ama véleményét, amely szerint: "A társadalombiztosítási szolgáltatások erőteljes, súlyos csökkentése önmagában véve, az alrendszerek egyes elemeinek konkrét kialakítása önmagában véve - amíg a rendszer egészének jellegére, vagy az ellátottak esetcsoportjainak létére ki nem hat - nem alkotmányossági kérdés. ...Ezen kérdések megítélése nem az Alkotmánybíróság feladata." (ABH 1995, 280.) Hozzákapcsolható mindehhez: "Mivel a társadalombiztosításban a biztosítás, azaz a "vásárolt jog" elve és a szolidaritás elve egyaránt érvényesül, a társadalombiztosítás alkotmányossága nem ítélhető meg önmagában a fizetett járulék és az ellenszolgáltatás közötti mennyiségi viszony alapján. Az arányok jelentős mértékű eltolódása azonban már felvethet alkotmányossági aggályokat." [44/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 206.]
da) Alkotmányossági kérdés tehát az, hogy a több indítvány által is vitatott szabálynak a nyugdíjak emelése során alkalmazott differenciált megoldása - mivel az az azonos szabályozási körbe tartozó jogalanyok között tesz különbséget - vitathatatlanul az Alkotmány 70/A. §-a alá tartozik, és az Alkotmánybíróságnak vizsgálnia kell annak alkotmányosságát azzal az alkotmányossági követelménnyel összefüggésben is, hogy az állam a társadalombiztosítási rendszeren belül meglévő biztosítási és szociális elemek arányát nem változtathatja meg önkényesen.
Először ez utóbbival kapcsolatban érdemes néhány megjegyzést tenni.
Álláspontom szerint a Tny. 62. §-ának módosított bekezdése a nyugdíjemelés szabályait több évre kiható meghatározottsággal állapította meg. Az egyetlen alkalommal végrehajtott differenciált nyugdíjemelés a nyugdíjrendszer biztosítási elemeinek háttérbe szorítását, a nyugdíjrendszer biztosítási és szociális elemei közötti arányok tartós megbontását eredményezte. A formailag csak egy esztendőre (1999-re) szóló differenciált emelés - természetét tekintve - jövedelemátcsoportosítás, egyszeri intézkedés következtében egy olyan, a magasabb járulékfizetésre kötelezetteket érő és sújtó veszteség (ha tetszik: kár), amelynek a hatása több éven át (azaz tartósan) érezhető lesz. A nyugdíjak differenciált emelése pedig - a 26/1993. (IV. 29.) AB határozat értelmében - önmagában is hosszabb távon megváltoztatja a társadalombiztosítási nyugdíjrendszeren belül a biztosítási és a szociális elemek arányát, s ez alkotmányellenes helyzetet eredményezhet. (ABH 1993, 196, 200.) Jelen esetben - megítélésem szerint - ez történt.
A határozat maga is elismeri, hogy "a nyugdíjemelésnek az a módja, amelyet a Tny. 62. § (2) bekezdése tartalmaz, tartósan nem alkalmazható; mégis "az érintettek körére, a megkülönböztetés indokaira tekintettel úgy ítélte meg, hogy a Tny. 62. § (2) bekezdésben foglalt rendelkezés nem alkotmányellenes." Ebből pedig a jogalkotó arra következtethet, hogy szociális szempontok szerint átrendezheti a biztosítási elv alapján szerzett, "vásárolt" jogokat.
A vizsgált esetben nem történt egyéb, mint hogy a törvénymódosítás a szociális szempontok érvényesítésével - a pozitív diszkriminációra törekedve - több évre kiható módon ("tartósan") megváltoztatta a nyugdíjszámítás bázisát, ezzel megbontotta a nyugdíjrendszeren belül a biztosítási és a szolidaritási elv érvényesülésének arányait, s ennek következtében alkotmányellenes helyzetet hozott létre.
Egyetértek a határozattal, amely hangsúlyozza, hogy az 1997. évi nyugdíjreform "jelentős változásokat" hozott, "új alapokra helyezte, átalakította a társadalombiztosítást", egy "új nyugdíjrendszer szabályozását" adja, "lényegesen megváltoztatta ... a társadalombiztosítási nyugdíjrendszer alapvető elemeit", "megváltoztatta a nyugdíjrendszer szerkezetét" is. Helytálló az is, hogy "nagymértékben erősödött az új nyugdíjrendszer biztosítási karaktere, s jelentősen visszaszorultak a szociális célú újraelosztási szempontok, "az új szabályozásban a társadalombiztosítási nyugdíjon belül is egyre dominánsabbá válik a nyugdíj biztosítási jellege a szociális elemekkel szemben". Tendenciáiban tehát egy olyan nyugdíjrendszer alapjait teremtette meg, amely a "vásárolt jog" elvén nyugszik. Ez az azt megelőző rendszerhez képest valóban komoly előrelépést jelent. "Több alkalommal módosultak a járulékfizetési szabályok és a nyugdíjmegállapítás szabályai, s változtak a társadalombiztosítási rendszerben a biztosítási és szociális elemek arányai is. Az kétségtelenül megállapítható, hogy a változások következtében - különösen az elmúlt tíz évben - fokozatosan növekedett a társadalombiztosítás biztosítási jellege a szociális elemek rovására. A nyugdíjak rendszeres emelését előíró első szabály 1991-ben jelent meg a társadalombiztosításról szóló törvényben (1975. évi II. törvénynek az 1991. évi II. törvény 3. §-ával megállapított 44. § (4) bekezdése). "Ezt megelőzően - hangsúlyozza a határozat - "nem volt törvényi garancia a nyugdíjak karbantartására, a nyugdíjemelésekre eseti jelleggel, a költségvetés teherbíró-képességétől függően került sor."
Mindezek alapján levonható az a következtetés, hogy a biztosítási és a szociális elemek viszonyát illetően új helyzet jött létre. Ezért lett volna indoka annak, hogy az indítványozók által vitatott, és az adott ügyben az új törvények alapján új - a korábbitól eltérő - alkotmányos alapokon ítélje meg a testület a társadalombiztosítási nyugdíj "biztosítási" és "szociális" elemeinek viszonyát. Szerintem ugyanis nehéz indokot találni arra, hogy "a Tny. 62. §-ának a Kvtv. 109. § (1) bekezdése által megállapított (2) bekezdése nem a tartósság igényével határozza meg a nyugdíjemelés elveit, hanem egyetlen évre, egyetlen időpontra megállapított nyugdíjemelési rendelkezést tartalmaz." Minthogy a számítási alap megváltozásáról is szó van itt, a rendszer kiszámíthatósága és tartóssága is sérül. Másként látom annak a kiindulási premisszának az érdemi hatását is, amelynek értelmében: "a rendelkezéssel érintettek döntő többsége nem az 1997-ben elfogadott és 1998. január 1-jén hatályba lépett új jogszabályokban szabályozott nyugdíj-megállapítási szabályok alapján szerzett nyugdíjjogosultságot." Minthogy az 1997. előtt nyugdíjjogosultságot szerzők mindegyikét egyformán kedvezményezte és sújtotta az 1997-es nyugdíjreform előtti nyugdíjmegállapítási szisztéma, irreleváns ezt a körülményt a meghatározó jelentőségű faktorok egyikeként kiemelt helyre állítani. Eltérő a véleményem attól a megállapítástól is, amely szerint: "A társadalombiztosítás reformja nem érintette az Alkotmánynak azokat a rendelkezéseit, amelyek alapján egyes nyugdíjbiztosításra vonatkozó jogszabályok alkotmányossága megítélhető. A társadalombiztosítási reformra vonatkozó törvények elfogadásával egyidejűleg az Alkotmány módosítására nem került sor." Nem látok ebben olyan "differencia specifiká"-t, amely bármiféle beszámítási pontként is szolgálhatna.
db) Álláspontom szerint az 1998. évi módosítás az eseti jellegű, évenkénti politikai alkumechanizmusokhoz kötött 1975-ös állapothoz tért vissza. Ahelyett történt mindez, hogy a szabályozás inkább az új megoldások és - a többségi határozat által is elismert - 1991-től fokozatosan kibontakozó tendenciák felé mozdult volna el. Nézetem szerint egy tendenciaszerűen egyértelműen kibontakozó nyugdíjrendszerrel - jellegét, irányultságát, tartalmát tekintve - szembefutó törvénymódosítás lerontja a tendenciaszerűen érzékelhető irányok értékelemeit (rendszeralkotás, kiszámíthatóság stb.), s ha ennek az alkalmi beavatkozásnak nincs alkotmányosan alátámasztható indoka, akkor az önkényes. Egyetértek tehát dr. Vörös Imre volt alkotmánybíróval, aki szerint "az objektív mérce helyébe lépő politikai kompromisszumoknak való kiszolgáltatottság oda vezet, hogy a nyugdíjak emelése kegydíjként jelenik meg." [A 26/1993. (IV. 29.) AB határozathoz fűzött különvélemény, ABH 1993, 214.]
Az érdekegyeztetést kirekesztő, gyakorlatilag diszkrecionális jellegű eseti, minden átmenet nélküli állami beavatkozások felé visszafordulás szubjektív alapokra helyezi, kiszámíthatatlanná teszi a rendszer működését; összességében mindez egy önkényes - határok, korlátok és garanciák nélküli - kézi vezérlésre teremt alkalmat, folyamatában pedig a nyugdíj összegére vonatkozó döntést szociális segélyre vonatkozó döntéssé transzformálja.
dc) Az iméntinél kétségkívül kiszámíthatóbb, objektívebb pilléreken nyugszik az indítványok által támadott, módosító rendelkezésekkel érintett korábbi törvényi rendelkezés. Az ugyanis objektív kritériumokat iparkodott beépíteni a rendszerbe. Objektív kritériumnak tekinthető ugyanis - azaz a biztosítási elem fennmaradásának és fokozatos kiteljesedésének - az, ha az emelést több évre előre egységesen a korábbi nyugdíj hányadában állapítják meg.
A vizsgált esetben látszólag ugyanez történt, hiszen minden nyugdíjas egységesen kapott 11%-os nyugdíjemelést. Ezen túlmenően azonban az állam a magasabb nyugdíjasok terhére, az alacsonyabb nyugdíjasok javára differenciálást hajtott végre. Szociális probléma azonban a szociális segélyezés útján oldható meg: "az alacsony nyugdíjasok a minden nyugdíjasnak egyformán járó százalékos emelésen túlmenően kaphatnak külön jogszabály alapján szociális segélyt, de nem a magasabb nyugdíjat élvezők terhére." [dr. Vörös Imre volt alkotmánybíró különvéleménye a 26/1993. (IV. 29.) AB határozathoz, ABH 1993, 215.]
Ez a jelen esetben is olyan megkülönböztetés, amelynek az alkotmányossága az Alkotmány 70/A. §-a alapján lefolytatott vizsgálat tárgyává tehető, amint ezt az indítványozók kérték is. Az Alkotmánybíróság e körben azt vizsgálta, hogy az alacsony nyugdíjjal rendelkező nyugdíjasok javára tett megkülönböztetés nem önkényes-e, s van-e a megkülönböztetésnek ésszerű indoka.
Mindkét szempontból alkotmányosnak ítélte az Alkotmánybíróság az alkalmazott pozitív diszkriminációt; minthogy azonban erre külön fedezet elkülönítve nem volt, - utalok itt dr. Czucz Ottó alkotmánybíró különvéleményére - álláspontom szerint az egyik nyugdíjas réteg teremtette meg a másik nyugdíjas réteg nyugdíjemelésének a fedezetét. Röviden szólva: a pozitív diszkrimináció forrása a negatív diszkrimináció lett, amely alkotmányossági szempontból semmiképpen nem tolerálható.
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
A különvéleményhez csatlakozom:
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró

Hivatkozó joganyagok

28/2000. (IX. 8.) AB határozat a honvédelemről szóló 1993. évi CX. törvény, a honvédelemről szóló 1993. évi CX. törvény végrehajtásáról szóló 178/1993. (XII. 27.) Korm. rendelet, valamint a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény; a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény, a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény végrehajtásáról rendelkező 168/1997. (X. 6.) Korm. rendelet, a korengedményes nyugdíjazásra vonatkozó 181/199

7/2004. (III. 24.) AB határozat a befektetők és a betétesek fokozott védelmével kapcsolatos egyes törvények módosításáról szóló, az Országgyűlés 2003. december 15-i ülésnapján elfogadott - de még ki nem hirdetett - törvény 38. § (1) és (2) bekezdése, illetve egésze alkotmányellenességének utólagos megállapítására irányuló indítvány tárgyában

25/2003. (V. 21.) AB határozat jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára és megsemmisítésére irányuló indítvány tárgyában

39/2001. (X. 19.) AB határozat a Veszprém Megyei Önkormányzat megyei közgyűlés tisztségviselőinek és tagjainak juttatásairól szóló 10/2000. (IX. 28.) MÖK rendelet törvényellenességének felülvizsgálatára irányuló kezdeményezés tárgyában

16/2002. (III. 29.) AB határozat a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény 22. § (2) bekezdése alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló bírói kezdeményezés tárgyában

74/2006. (XII. 15.) AB határozat a Munka Törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvény 134. § (3) bekezdés a) pontja, valamint a Munka Törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvény módosításáról szóló 1998. évi LXXIX. törvény egésze alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában

93/B/2004. AB határozat a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény 46. § (1) bekezdé a) pontjának "a biztosítási jogviszony megszűnését követően 45 napon át" szövegrésze alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány elutasításáról

969/E/2006. AB határozat mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány elutasításáról

1191/B/2005. AB határozat a hadigondozásról szóló 1994. évi XLV. törvény 11. § (2) bekezdése, 17. §-a és 26. § (2) bekezdés c) pontja alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány elutasításáról

600/B/2000. AB határozat A közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény 30. § (1) bekezdés d) pontja, valamint 37. § (2) bekezdése alkotmányellenességéről

721/B/2005. AB határozat A csődeljárásról és a felszámolási eljárásról szóló 1991. évi XLIX. törvény 63/A. §-a alkotmányellenességének vizsgálatáról

145/B/2000. AB határozat A Munka Törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvény 170.§-170/D.§-ai alkotmányellenességének vizsgálatáról

19/B/2007. AB határozat A társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény 18/A.§ (1)bekezdése és 18/B.§ (1)bekezdés c)pontja, 83/B.§-a, továbbá a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény, valamint egyes kapcsolódó törvények módosításáról szóló 2006. évi CVI. törvény 19.§ (5)bekezdése alkotmányellenességének vizsgálatáról

37/B/2007. AB határozat a társadalombiztosítási nyugellátásáról szóló 1997. évi LXXXI. törvény, valamint egyes kapcsolódó törvények módosításáról szóló 2006. évi CVI. törvény alkotmányossági vizsgálata tárgyában

A folytatáshoz előfizetés szükséges.
A jogszabály aktuális szövegét és időállapotait előfizetőink és 14 napos próba-előfizetőink érhetik el!

Előfizetési csomagajánlataink

{{ item.ArticleTitle }}

{{ item.ArticleLead }}

A folytatáshoz előfizetés szükséges!
A jogi tudástár előfizetői funkcióit csak előfizetőink és 14 napos próba-előfizetőink használhatják: az aktuális időállapottól eltérő jogszabály tartalma (korábban vagy később hatályos), nyomtatás, másolás, letöltés PDF formátumban, hirdetés nélküli nézet.

A folytatáshoz lépjen be, vagy rendelje meg előfizetését.