adozona.hu
BH 2023.11.286
BH 2023.11.286
A közigazgatási hatósági eljárásokban a tisztességes hatósági eljáráshoz való alapjognak akkor is érvényesülnie kell, ha a hatóság nyolc napon belül döntést hoz. Ha ez nem lehetséges, át kell térni teljes eljárásra. Az ügyféli jogok hatósági eljárásban történő teljes elvonása a közigazgatási perben nem orvosolható lényeges, az ügy érdemére kiható eljárási jogszabálysértés [Alaptörvény XXIV. Cikk (1) bek.; 2016. évi CL. törvény (Ákr.) 104. § (3) bek. a) pont].
Kiválasztott időállapot:
- Kibocsátó(k):
- Jogterület(ek):
- Tipus:
- Érvényesség kezdete:
- Érvényesség vége:
MIRŐL SZÓL EZ A JOGSZABÁLY?
[1] Az alperes 2021. június 24. napján az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (a továbbiakban: Ákr.) 104. § (1) bekezdés e) pontja alapján hivatalból közigazgatási hatósági eljárást indított a felperesekkel szemben a 2021. évi kibocsátási egység visszaadási kötelezettség teljesítésének vizsgálata tárgyában.
[2] Az alperes 2021. június 30. napján a közigazgatási hatósági eljárások eredményeként öt határozatot hozott, melyekben a felpereseket bírság megfizetésére,...
BH 2023.11.286 A közigazgatási hatósági eljárásokban a tisztességes hatósági eljáráshoz való alapjognak akkor is érvényesülnie kell, ha a hatóság nyolc napon belül döntést hoz. Ha ez nem lehetséges, át kell térni teljes eljárásra.
Az ügyféli jogok hatósági eljárásban történő teljes elvonása a közigazgatási perben nem orvosolható lényeges, az ügy érdemére kiható eljárási jogszabálysértés [Alaptörvény XXIV. Cikk (1) bek.; 2016. évi CL. törvény (Ákr.) 104. § (3) bek. a) pont].
A felülvizsgálat alapjául szolgáló tényállás
[1] Az alperes 2021. június 24. napján az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (a továbbiakban: Ákr.) 104. § (1) bekezdés e) pontja alapján hivatalból közigazgatási hatósági eljárást indított a felperesekkel szemben a 2021. évi kibocsátási egység visszaadási kötelezettség teljesítésének vizsgálata tárgyában.[2] Az alperes 2021. június 30. napján a közigazgatási hatósági eljárások eredményeként öt határozatot hozott, melyekben a felpereseket bírság megfizetésére, valamint kibocsátási egység haladéktalan visszaadására kötelezte.
[7] A határozatok indokolása szerint az alperes az eljárás során a Közösségi Forgalmi Jegyzék adatai alapján megállapította, hogy a felperesek mint üzemeltetők a létesítményeik vonatkozásában a 2003/87/EK Európai Parlamenti és Tanácsi Irányelvnek az uniós kibocsátási egység forgalmi jegyzék működése tekintetében történő kiegészítéséről szóló, 2019. március 12-i 2019/1122 felhatalmazáson alapuló bizottsági rendelet [(EU) 2019/1122 Rendelet] 56. cikkében és az üveggázhatású gázok közösségi kereskedelmi rendszerében és az erőfeszítés megosztási határozat végrehajtásában való részvételről szóló 2012. évi CCXVII. törvény (a továbbiakban: Ügkr. tv.) 24. §-ában, valamint az Ügkr. tv. végrehajtásának egyes szabályairól szóló 410/2012. (XII. 28.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Ügkr. vhr.) 15/A. § (1) bekezdésben foglalt feltételek mellett a meghatározott határidőig, 2021. április 30. napjáig a létesítményeik vonatkozásában fennálló ÜHG egység visszaadási kötelezettségüknek csak részben tettek eleget, mivel az előírtaknál kevesebb kibocsátási egységet adtak vissza. A visszaadási kötelezettség alapját a 2021. évi hitelesített kibocsátási jelentésben foglalt 2020. tárgyévben keletkezett szén-dioxid kibocsátás képezte.
[8] A határozatok jogalapjaként az Ügkr. tv. 10. § (1) bekezdését, 24. §-át és a 34/C. § (2) bekezdését, az Ügkr. vhr. 3/C. § (1) bekezdését, 15/A. § (1) bekezdését és a 21/A. § (1) bekezdését jelölte meg.
[9] Rámutatott arra, hogy az Ügkr. tv. 34/C. § (1) bekezdése értelmében az ügyekben figyelmeztetés alkalmazásának nem volt helye.
[10] A közigazgatási szabályszegések szankcióiról szóló 2017. évi CXXV. törvény (a továbbiakban: Szankció tv.) 10. § (4) bekezdésére hivatkozással rögzítette, hogy az I. rendű felperes tekintetében a nyilvántartás 2021. június 28. napi adatai alapján kiállított keresési igazolás két, a III. rendű felperes esetében egy korábbi szankciót tartalmaz, a II. rendű felperes esetében pedig korábban szankció nem került kiszabásra.
[11] A bírság összegét arra tekintettel határozta meg, hogy a Szankció tv. 10. § (4) bekezdésének alkalmazására kizárólag a mérlegelési jogkörben meghatározott bírságösszeg esetében van helye, az Ügkr. vhr. 21/A. § (1) bekezdésben foglaltak alapján azonban a mérlegelési jogkör lehetősége kizárt.
A felperesek kereseti kérelmei
[12] A felperesek - eljárásjogi és anyagi jogi jogszabálysértésekre hivatkozással - keresetet terjesztettek elő a velük szemben meghozott alperesi határozatok ellen, amelyekben a határozatok megsemmisítését, és az alperes új eljárásokra kötelezését kérték. Sérelmezték, hogy az alperes a jogsértés miatti felelősségüket nem vizsgálta, illetőleg, hogy az eljárásba nem vonták be őket.[13] A II. rendű felperes a bírságkiszabás körében hivatkozott továbbá arra, hogy a határozat mellékletét képező keresési igazolás tanúsága szerint esetében a nyilvántartásban nem szerepel korábbi közigazgatási szankció, ezért vele szemben a Szankció tv. 9. § (2) bekezdésében foglaltakból következően bírság kiszabására nem kerülhetett volna sor.
Az elsőfokú ítélet
[14] Az elsőfokú bíróság a keresetek folytán indult pereket egyesítette, amely perben hozott jogerős ítéletével a kereseteket elutasította.[15] Indokai szerint a határozatok alapjául szolgáló Ügkr. tv. 32. § (1) bekezdéséből és az Ügkr. vhr. 21/A. § (1) bekezdéséből következően, ha az üzemeltetők a visszaadási kötelezettségüknek határidőre részben vagy egészben nem tesznek eleget, az alperesnek az üzemeltetőt bírság megfizetésére kell köteleznie, amely bírság összegének meghatározása az Ügkr. vhr. 21/A. § (1) bekezdésében meghatározott módon történhet, így e körben a hatóságnak mérlegelési jogköre nincsen.
[16] Okfejtése szerint az Ügkr. tv. és az Ügkr. vhr. a felróhatóság és az önhiba vizsgálatáról nem rendelkeznek, továbbá a felelősség alóli kimentést sem tették lehetővé, mint ahogy a felperes által hivatkozott Szankció tv. 2. § (1) bekezdése sem, ami a közigazgatási felelősség megállapításáról rendelkezik a szankció alkalmazásának feltételeként. A közigazgatási felelősség azonban jelen esetben a jogellenes tevékenységgel, vagyis a jogszabályi kötelezettség megszegésével (elmulasztásával) beállt, ezért az alperes jogszerűen járt, el, amikor a felpereseket a közigazgatási szabálysértés miatt közigazgatási bírsággal sújtotta.
[17] Alaptalannak találta a tisztességes hatósági eljárás sérelmét állító kifogást, tekintettel arra, hogy az alperesnek az ÜHG egység határidőben történő visszaadása elmulasztásának megállapításán túl - mely tényt egyébként a felperesek a per során nem vitattak - az alperesi határozatok alapját képező anyagi jogi jogszabályok szerint egyéb tényt nem kellett feltárnia. A felperesek felróhatóságának hiányát a mulasztás kapcsán nem kellett vizsgálnia, ezért az alperes nem szegte meg erre tekintettel a tényállás feltárási és az indokolási kötelezettségét sem.
[18] Nézete szerint az alperes nem sértette meg az Ákr. 104. § (3) bekezdés a) pontjában foglalt előírásokat sem azzal, hogy a felpereseket mint ügyfeleket az eljárás megindításáról nem értesítette, illetőleg nyilatkozatok, avagy észrevételek megtételére nem hívta fel, hiszen a határozatok nyolc napon belül jogszerűen meghozhatóak voltak, ugyanis a visszaadási kötelezettség elmulasztásának megállapítását az alperes kizárólag a felperesek által is ismert online-adatbázis, a közösségi kibocsátásiegység-forgalmi jegyzék adataira alapította.
[19] Megítélése szerint a bírságkiszabás körében is jogszerű volt az alperesi határozat. A Szankció tv. felperesek által hivatkozott 10. § (1) és (2) bekezdései csak törvény vagy kormányrendelet eltérő rendelkezésének hiányában alkalmazhatók, jelen esetben azonban az Ügkr. vhr. 21/A. § (1) bekezdése egyértelműen meghatározza a bírságszámítás módszerét és - a Szankció tv.-ben foglaltaktól eltérően - bírságmaximumot sem határoz meg.
A felülvizsgálati kérelmek és az ellenkérelem
[20] A felperesek az elsőfokú ítélettel szemben felülvizsgálati kérelmeket terjesztettek elő, amelyekben elsődlegesen az elsőfokú ítélet megváltoztatását, az alperesi határozatok megsemmisítését és az alperes új eljárás lefolytatására kötelezését, másodlagosan az elsőfokú ítélet hatályon kívül helyezését és az ügyben eljárt bíróság új eljárás lefolytatására és új határozat meghozatalára utasítását kérték.[21] Állították, hogy az elsőfokú ítélet sérti az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdését, az Ákr. 5. §-át, az Ákr. 62. §-át és a 81. § (1) bekezdéseit, a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 84. § (2) bekezdését és ezzel összefüggésben a polgári perrendtartásról szóló 2016. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Pp.) 346. § (5) bekezdését, a Szankció tv. 2. § (1) és (2) bekezdéseit, továbbá 10. § (1) és (2) bekezdéseit, az Ügkr. tv. 32. § (3) bekezdését, valamint az Ügkr. vhr. rendelkezéseit.
[22] Álláspontjuk szerint az elsőfokú bíróság jogértelmezése az európai joggyakorlattal is ellentétes, hiszen elvi jelleggel kizárja a felelősség vizsgálatának és kimentésének lehetőségét.
[23] Rámutattak arra, hogy az elsőfokú ítéletben foglalt jogellenes értelmezéssel szemben a szabályszegésen túlmenően az azért való felelősség megállapítása is feltétele a bírságkiszabásnak, amely felelősség vizsgálatát és megállapítását az alperes nem végezte el. A felelősség vizsgálata kapcsán nem lett volna mellőzhető az ügyfelekként történő bevonásuk a hatósági eljárásba. Az ügyféli jogaik gyakorlásának lehetővé tétele esetén elő tudták volna adni azokat a körülményeket, melyek a szabályszegésért való felelősségét kizárják. A szabályszegés ugyanis olyan, az érdekkörükön kívüli okból következett be, amelyekért őket felelőssé tenni nem lehet.
[24] Részletesen kifejtették az arra vonatkozó érveiket, hogy az elsőfokú bíróság jogsértő módon zárta ki a Szankció tv. 10. § (1) és (2) bekezdései alkalmazhatóságát az Ügkr. vhr. 21/A. § szerinti bírság kapcsán.
[25] A II. rendű felperes a felülvizsgálati kérelmében kifogásolta továbbá, hogy a Szankció tv. 9. § (2) bekezdésének megsértésére alapított kifogását az elsőfokú bíróság nem vizsgálta, nem is bírálta el, amellyel megsértette a Kp. 86. § (1) bekezdése szerinti elbírálási kötelezettségét, továbbá a Kp. 84. § (2) bekezdése alapján alkalmazandó Pp. 346. § (4) és (5) bekezdése szerinti indokolási kötelezettségét is.
[26] Az alperes a felülvizsgálati ellenkérelmében kérte a jogerős ítélet hatályában fenntartását, mivel az nem sérti a felülvizsgálati kérelemben hivatkozott jogszabályokat.
A Kúria döntése és jogi indokai
[27] A felülvizsgálati kérelmek alaposak.[28] A Kúria a Kp. 115. § (2) bekezdése alapján alkalmazandó Kp. 108. § (1) bekezdése szerint a jogerős ítéletet a felülvizsgálati kérelmek és a felülvizsgálati ellenkérelem keretei között vizsgálta felül.
[29] A Kp. 120. § (5) bekezdése alapján a felülvizsgálati eljárásban bizonyítás felvételének nincs helye, a Kúria a felülvizsgálati kérelem elbírálása során a jogerős határozat meghozatalakor rendelkezésre álló iratok és bizonyítékok alapján dönt.
[30] Az elsőfokú bíróság pontosan és törvényesen állapította meg a per alapjául szolgáló tényállást, azonban tévesen jutott arra a következtetésre, miszerint az alperes nem sértette meg a felperesek tisztességes hatósági eljáráshoz való alapjogát.
[31] Az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdése deklarálja, mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit a hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és észszerű határidőn belül intézzék. A hatóságok törvényben meghatározottak szerint kötelesek döntéseiket indokolni.
[32] Arra vonatkozóan, hogy mikor minősül egy eljárás tisztességesnek, terjedelmes alkotmánybírósági joggyakorlat áll rendelkezésre. A 3311/2018. (X. 16.) AB határozat (a továbbiakban: AB határozat) - korábbi jogi környezetben, de azonos témában kifejtett tartalma alapján - alkalmazható a jelen ügyre is. A hivatkozott AB határozat [26] bekezdésében az Alkotmánybíróság leszögezte, hogy a tisztességes hatósági eljáráshoz való jog magában foglalja mindenkinek a jogát arra, hogy az őt hátrányosan érintő egyedi intézkedések meghozatala előtt meghallgassák, az iratokat megismerje és az igazgatási szervek a döntéseiket indokolják. A tisztességes hatósági eljárás azonban nem pusztán a jogszabályok megtartásával azonos, bár az mindenképpen szükséges feltétele annak.
[33] Az AB határozat [33] bekezdése szerint (a)z eljárás megindulásáról való értesítés garanciális jelentőségű az ügyféli részvételi jogok gyakorlása szempontjából, mivel az eljárás megindulásáról való értesülés minden ügyféli eljárási jognak alapvető feltétele, továbbá a bizonyítékok megismeréséhez való jog szintén a tisztességes hatósági eljáráshoz való jog szerves részét képezi, mert az ügyfél a bizonyítékok megismerését követően tudja kialakítani a hivatalból indított, felelősséget megállapító hatósági eljárásokban a védekezését. Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság azt állapította meg, hogy az eljárás megindulásáról való értesítés joga, valamint a bizonyítékok megismerésének joga a nyilatkozattételhez és a védekezéshez való jogon keresztül a tisztességes hatósági eljáráshoz való jog értelmezési tartományához szükségképpen hozzátartozik.
[34] Az AB határozat [34] bekezdése szerint a tisztességes eljáráshoz való jog alapján az egyes eljárási garanciák olyan értéket jelentenek, amelyek megszegése vagy be nem tartása kihat az ügy érdemére, az ügy kimenetelétől függetlenül, tekintve, hogy a sérelem eléri az alaptörvény-ellenesség szintjét.
[35] Az elvi megállapításokat illetően változatlanul irányadó 6/1998. (III. 11.) AB határozat úgy foglalta össze a tisztességes eljáráshoz való jog lényegét, hogy az olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet csupán megítélni. Ezért az egyes részletek hiánya ellenére éppúgy, mint az összes részletszabály betartása dacára lehet az eljárás méltánytalan vagy igazságtalan, avagy nem tisztességes [ABH 1998, 91, 95]. A [33] bekezdés kimondta, hogy az eljárás megindításáról való értesítés a tisztességes hatósági eljáráshoz való jog garanciája. (...) az eljárás megindulásáról való értesítés joga, valamint a bizonyítékok megismerésének joga a nyilatkozattételhez és a védekezéshez való jogon keresztül tisztességes hatósági eljáráshoz való jog értelmezési tartományához szükségképpen hozzátartozik.
[36] Az Alkotmánybíróság gyakorlatán túl a Kúriának is kiforrott joggyakorlata van e tárgyban. Érdemes kiemelni ezek közül a Kúria Kfv.35.015/2021/4. számú határozatát, melynek elvi tartalma szerint a tisztességes eljáráshoz való jog alapján egyes eljárási garanciák, így a hivatalból való eljárás megindítása esetén az ügyfél értesítése és a jogszabálynak megfelelően bizonyítás lefolytatása, olyan értéket jelentenek, amelyek megszegése vagy be nem tartása mindenképpen kihat az ügy érdemére, az ügy kimenetelétől függetlenül is, tekintve, hogy a sérelem nagysága eléri az alaptörvény-ellenesség szintjét.
[37] A Kúria a Kfv.38.186/2021/10. számú szintén precedensértékű határozatában - ugyan más tárgyban indult közigazgatási hatósági eljárás kapcsán - elvi éllel leszögezte, hogy még az Ákr. hatálya alól kivett eljárásban is érvényesülnie kell a tisztességes hatósági ügyintézéshez való alapjognak. Mindezt megerősítette a Kúria a Kfv.38.192/2021/9. számú határozatában.
[38] A precedens értékű határozatok értelmében a tisztességes hatósági ügyintézéshez való alapjog magában foglalja az eljárás megindításáról szóló értesítést, az iratbetekintés, a nyilatkozattétel lehetőségének biztosítását, illetőleg, ha az ügy a rendelkezésre álló adatok alapján nem dönthető el, a bizonyítási eljárás lefolytatását is.
[39] Az Alkotmánybíróság és a Kúria joggyakorlatából következően a határozat - érdemi megítélésétől függetlenül - is megsemmisíthető, ha az eljárási garanciák hiánya vagy sérelme eléri az Alaptörvénybe ütközés szintjét.
[40] A közigazgatási hatóság hivatalbóli eljárására vonatkozó szabályokat az Ákr. VII. fejezete tartalmazza. Az e fejezetben szereplő 104. § (3) bekezdése értelmében a hivatalbóli eljárás az első eljárási cselekmény elvégzésének napján kezdődik, megindításáról az ismert ügyfelet a hatóság értesíti. A főszabály - amely egyben garanciális szabály - az eljárás megindításáról szóló értesítés. Az eljárási jogok tényleges érvényesülése szempontjából alapvető feltétel, hogy az ügyfél tudjon róla, hogy őt érintő eljárás folyik valamelyik közigazgatási hatóságnál, amelynek eredménye vele szembeni hátrányos jogkövetkezmény alkalmazása is lehet.
[41] Az eljárás megindításáról való értesítésnek lehetnek észszerű korlátai éppen a közérdek érvényesítése vagy más jogalanyok jogos védelme céljából. Az Ákr. kivételesen - három esetben - lehetőséget biztosít az eljárás megindításáról szóló értesítés mellőzésére. Az egyik ilyen eset, ha az eljárás megindítása után a hatóság nyolc napon belül dönt, vagy az eljárást megszünteti [Ákr. 104. § (3) bekezdés a) pontja].
[42] A kiemelt rendelkezésből következően alapot adhat a főszabálytól való eltérésre, ha az ügyben a döntés rövid időn belül meghozható, vagy ha az eljárás megszüntetéssel zárul.
[43] A Kúria szerint a gyors döntéshozatal iránti közérdek nem változtat azon, hogy a tisztességes hatósági eljáráshoz való jognak - az eljárás jellegéhez igazodóan - ilyenkor is érvényesülnie kell. Az ügyfélnek - ha rövid határidővel is - lehetőséget kell biztosítani nyilatkozatának, észrevételeinek a megtételére. Ha pedig az ügyfél nyilatkozatában foglaltakra figyelemmel a döntés nyolc napon belül nem hozható meg, akkor át kell térni a teljes eljárásra.
[44] A perbeli ügyekben az alperes az ügyféli jogaiktól fosztotta meg a felpereseket azzal, hogy őket az eljárásból teljes egészében kirekesztette. A felperesek az eljárás megindításáról nem értesültek, ebből következően nyilatkozattételi, észrevételezési jogaikat sem gyakorolhatták. A felperesek csak a 2021. június 30-án meghozott alperesi határozatokból szereztek tudomást a velük szembeni bírság kiszabásáról, valamint az ÜHG egység visszaadására való kötelezésről. A Kúria szerint függetlenül attól, hogy az alperesnek az ügy érdemére vonatkozóan - az anyagi jogi jogszabályok értelmezésén alapuló - egyértelmű álláspontja van, az ügyfélnek is meg kell adni a lehetőséget az ügyre vonatkozó véleményének kifejtésére, különös tekintettel arra is, hogy jelen ügyekben az alperes nagyösszegű - akár felperesek működésének ellehetetlenítésére is alkalmas - bírságokat szabott ki.
[45] Az elsőfokú bíróság ítéletében az ügy érdemére vonatkozó álláspontjából vezette vissza, hogy miért nem volt jogsértő a felperesek ügyféli jogainak teljes elvonása. Ez azonban helytelen álláspont, mivel az ügyféli jogoknak az ügy érdemére vonatkozó anyagi jogi szabályoktól függetlenül érvényesülniük kell a közigazgatási hatósági eljárásokban.
[46] Az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdéséből a hatósági döntések megfelelő indokolásának kötelezettsége is következik. Az alperes azonban nem tért ki határozata indokolásában a keresési igazolás jelentőségére a bírságkiszabás körében. Az elsőfokú bíróság pedig a II. rendű felperes ezt firtató kereseti kifogását nem merítette ki, amellyel megsértette a Kp. 86. § (1) bekezdése szerinti elbírálási kötelezettségét, továbbá a Kp. 84. § (2) bekezdése alapján alkalmazandó Pp. 346. § (4) és (5) bekezdése szerinti indokolási kötelezettségét is.
[47] A fentiekre tekintettel a Kúria az elsőfokú ítéletet a Kp. 121. § (1) bekezdés b) pontja alapján úgy változtatta meg, hogy az alperesi határozatokat megsemmisítette, és az alperest új eljárás lefolytatására kötelezte.
[48] Az új eljárást az alperesnek a tisztességes hatósági ügyintézéshez való jog érvényesülését biztosítva kell lefolytatnia, melynek során a felpereseket a megismételt eljárás megindításáról értesíteni kell, az eljárás során lehetőséget kell biztosítani álláspontjuk kifejtésére, észrevételeik megtételére, illetve a további ügyféljogok, mint például bizonyítási indítványozási jog gyakorlása. Az új eljárásban meghozott döntést az Ákr. rendelkezéseinek megfelelően indokolni kell, külön kitérve az alkalmazandó jogi normák értelmezésére, továbbá a keresési igazolás adatainak értékelésére.
(Kúria Kfv.VI.37.023/2023/34.)