adozona.hu
BH 2021.10.292
BH 2021.10.292
A mérlegelési jogkörben hozott döntés is csak jogszabálysértés esetén semmisíthető meg, vagy változatható meg. Jogsértő a mérlegelés, ha annak során olyan szempontot értékelt a hatóság, amely a mérlegelésnél - a törvény szerinti zárt felsorolásra figyelemmel - nem vehető figyelembe. Jogsértő mérlegelés esetén a közigazgatási bíróságnak felülmérlegelési lehetősége nincs, azzal ugyanis jogsértő módon vonná el a közigazgatási hatóság hatáskörét [2017. évi I. tv. (Kp.) 85. § (5) bekezdés, 2007. évi LXXV. tv. (K
Kiválasztott időállapot:
- Kibocsátó(k):
- Jogterület(ek):
- Tipus:
- Érvényesség kezdete:
- Érvényesség vége:
MIRŐL SZÓL EZ A JOGSZABÁLY?
[1] Az elsőfokú köztestületi hatóság határozatával a felperest a kamarából történő kizárás fegyelmi büntetéssel sújtotta. Indokolása szerint a felperes 2017-2019. években hiányosan tett eleget a kamarai adatszolgáltatásának, mert az általa lejelentett 7 megbízás és ügyfél mellett 65 további megbízás és független könyvvizsgálói jelentés vonatkozásában a Magyar Könyvvizsgálói Kamaráról, a könyvvizsgálói tevékenységről, valamint a könyvvizsgálói közfelügyeletről szóló 2007. évi LXXV. törvény (a ...
BH 2021.10.292 A mérlegelési jogkörben hozott döntés is csak jogszabálysértés esetén semmisíthető meg, vagy változatható meg. Jogsértő a mérlegelés, ha annak során olyan szempontot értékelt a hatóság, amely a mérlegelésnél - a törvény szerinti zárt felsorolásra figyelemmel - nem vehető figyelembe. Jogsértő mérlegelés esetén a közigazgatási bíróságnak felülmérlegelési lehetősége nincs, azzal ugyanis jogsértő módon vonná el a közigazgatási hatóság hatáskörét [2017. évi I. tv. (Kp.) 85. § (5) bekezdés, 2007. évi LXXV. tv. (Kkt.) 177. § (1), (3a) bekezdés].
A felülvizsgálat alapjául szolgáló tényállás
[1] Az elsőfokú köztestületi hatóság határozatával a felperest a kamarából történő kizárás fegyelmi büntetéssel sújtotta. Indokolása szerint a felperes 2017-2019. években hiányosan tett eleget a kamarai adatszolgáltatásának, mert az általa lejelentett 7 megbízás és ügyfél mellett 65 további megbízás és független könyvvizsgálói jelentés vonatkozásában a Magyar Könyvvizsgálói Kamaráról, a könyvvizsgálói tevékenységről, valamint a könyvvizsgálói közfelügyeletről szóló 2007. évi LXXV. törvény (a továbbiakban: Kkt.) és a Magyar Könyvvizsgálói Kamara Alapszabálya (a továbbiakban: Alapszabály) szerinti határidőben nem szolgáltatott adatot.[2] A fegyelmi büntetés alkalmazása során - a Kkt. 177. § (3a) bekezdésében, illetve a Magyar Könyvvizsgálói Kamarának a könyvvizsgálói hivatás magatartási (etikai) szabályairól és a fegyelmi eljárásról szóló szabályzata (a továbbiakban: Etikai Szabályzat) 102. pontjában foglaltakra is figyelemmel - súlyosító körülményként értékelte a következőket. l. A felperes részéről 3 egymást követő kamarai éves adatszolgáltatás is hiányosnak bizonyult, így a jogsértés ismétlődött. 2. A hibás adatszolgáltatás ismétlődéséből, a kihagyott megbízások magas számából, a kihagyott és a lejelentett megbízások darabszáma közötti jelentős különbségből, valamint a felperes 2019. június 20-án kelt azon levelének tartalmából, miszerint az ad hoc egyszeri megbízások feltüntetését nem tartja relevánsnak, arra a következtetésre jutott, hogy a megbízások kihagyása nem lehetett véletlen, a felperes részéről az elkövetés/mulasztás szándékossága állapítható meg. 3. A felperes a 2018. évi adatszolgáltatása kiegészítésére csak a fegyelmi eljárás alatt, és akkor is hiányosan, megkérdőjelezhető alapossággal és hitelességgel kerített sort. 4. A jogsértés súlyosnak minősül, az éves kamarai adatszolgáltatás teljeskörűsége és megbízhatósága a kamarai minőség-ellenőrzés szempontjából kulcsfontosságú mulasztásával a felperes a közfelügyeleti hatóság felé teljesítendő adatszolgáltatást is elmulasztotta 65 megbízás esetében teljesíteni. 5. A felperes a 2018. évi adatszolgáltatás kiegészítésében a 24 kihagyott megbízás tekintetében ügyfelenként 40 000-80 000 forint éves megbízási díjat rögzített, amely a kamarai díjajánlás töredéke, és amely mellett nem biztosított a jogszabályok és a Kkt. 4. § (5) bekezdés b) pontja szerinti standardok előírásainak betartása. Ezen túlmenően az ilyen alacsony mértékű megbízási díj a Kkt. 54. § (1) bekezdésébe és az IESBA Etikai Kódex 240. 1 szakaszába is ütközik. A feltűnően alacsony átlagdíjazás megakadályozta azt is, hogy a felperes a 2019. évi kamarai minőség-ellenőrzési tervben eshetőlegesen kiválasztásra kerüljön. 6. A Budapest Bank Zrt. (a továbbiakban: Bank) megkeresése szerint S. L. szüneteltető tagsági jogállása ellenére a felperes nevénél helyettesként aláírt egy olyan független könyvvizsgálói jelentést, amelyet a Bankhoz is benyújtottak. Mindez a számvitelről szóló 2000. évi C. törvény (Sztv.) 155/B. § (1) bekezdésébe, továbbá a Kkt. 2. § 13. pontjába, 10. § (1) bekezdésébe, valamint 28. §-ába ütközik.
[3] A súlyosító körülmények mellett érdemben nem tudta enyhítő körülményként értékelni, hogy a felperest 3 éven belül fegyelmi marasztalásban nem részesítették, továbbá hogy a legutolsó kamarai minőség-ellenőrzése "megfelelt, megjegyzéssel" eredménnyel zárult.
[4] A felperes esetében a legsúlyosabb szankció kiszabása indokolt, figyelemmel arra is, hogy magatartása a kamarai tagsági jogviszonnyal, a szakmai közösséggel kapcsolatos hozzáállását is megkérdőjelezi.
[5] A felperes fellebbezése folytán eljárt alperes a 2020. március 6. napján kelt 18/2020. (III. 6.) számú határozatával az elsőfokú határozatot helybenhagyta. Indokolásában egyebek mellett megállapította, hogy az elsőfokú hatóság a súlyosító körülményeket helytállóan és megalapozottan vette figyelembe.
A kereseti kérelem
[6] A felperes keresetében a jogerős határozat elsőfokú határozatra is kiterjedő megsemmisítését, és az elsőfokú hatóság új eljárásra kötelezését kérte. Az adatszolgáltatások elmulasztását elismerte, ugyanakkor állította, hogy az eljárt hatóságok nem tettek eleget tényállástisztázási kötelezettségüknek, egyes megállapítások nem bizonyított tényeken alapulnak. Vitatta a túlságosan alacsony éves megbízási díjjal, továbbá a szünetelő kamarai tag aláírásával kapcsolatos súlyosító körülmények értékelését. Állította, hogy a 2018. évi adatszolgáltatás hiányát pótlólag teljesítette, további 24 ügyfél adata is rendelkezésre állt. Magatartása nem volt szándékos. A jogsértést tévesen minősítették ismétlődőnek, csak annak időtartamát lehetett volna értékelni. Sérelmezte, hogy az enyhítő körülményeket nem vették figyelembe, e körben az eljárás során tanúsított együttműködésére hivatkozott. Az alperes mérlegelése jogsértő, annak okszerűsége és szempontjai a határozatból nem állapíthatók meg.Az elsőfokú ítélet
[7] Az elsőfokú bíróság ítéletével a felperes keresetét elutasította.[8] Indokolásában először is rögzítette, hogy a felperes mind a fegyelmi eljárásban, mind a keresetében elismerte, hogy az adatszolgáltatás elmulasztása fegyelmi vétségét elkövette.
[9] Megítélése szerint nem állapítható meg a tényállástisztázási kötelezettség megsértése, mert a kirívóan alacsony megbízási díj alkalmazása, valamint a szünetelő tagságú kamarai tag helyettesként történő aláírása nem fegyelmi vétségként kerültek megállapításra, hanem a szankció kiszabása során figyelembe vett súlyosbító körülmények voltak. Az adatszolgáltatás elmulasztásában megnyilvánuló fegyelmi vétség miatt hozott határozati megállapításokat kellően tisztázottnak és megalapozottnak tartotta.
[10] A Kkt. 177. § (3a) bekezdésére figyelemmel rögzítette, hogy a kirívóan alacsony megbízási díj alkalmazása, valamint a szünetelő tagságú kamarai tag helyettesként történő aláírása olyan jellegű és súlyú jogszabálysértések, amelyek önmagukban fegyelmi vétség alapjául szolgálhatnak. Ezért ezek súlyosító körülményként nem értékelhetők, figyelemmel arra is hogy a törvényi felsorolásban ezek figyelembe veendő körülményként nem szerepelnek.
[11] A fegyelmi vétséget megvalósító magatartás súlyára, a jogsértés szándékosságára, továbbá annak 3 éven keresztüli fennállására, valamint enyhítő körülmények hiányára, továbbá figyelemmel arra is hogy az adatokat a felperes azóta sem pótolta teljeskörűen, arra a következtetésre jutott hogy az alperes a szankciók körében feltárt tényállásból okszerű következtetéseket vont le, így a határozat jogszerű mérlegelési jogkörben meghozott közigazgatási cselekménynek volt értékelhető.
[12] A tévesen figyelembe vett kettő súlyosító körülmény a szankció kiválasztásakor nem volt ugyan értékelhető, e jogsértés azonban az ügy érdemére nem hatott ki, ugyanis az a kettő súlyosító körülmény figyelmen kívül hagyásával orvosolható volt. Az adatszolgáltatási kötelezettség 3 éven át tartó teljes körű szolgáltatásának elmulasztása és annak egy részének a mai napig nem megfelelő pótlása elégséges volt a legsúlyosabb, a Kkt. 177. § (1) bekezdés c) pontja szerinti kizárás szankció alkalmazásához.
[13] A kötelezettségszegés jellege és súlya miatt megkérdőjeleződött a felperes szakmai közösséghez való hozzáállása, ugyanis a könyvvizsgálókkal szemben alapvető elvárás a munkájuk végzése során a precizitás és a pontosság, amellyel szemben a jogszabályban taxatíve felsorolt súlyosító körülmények tartalmából megállapítható jogalkatói akarat szerint nem vehető figyelembe az esetlegesen idős korból, családi problémákból, vagy számítógépes ismeretek hiányából fakadó mulasztás, hiányosság.
[14] A felperes által hivatkozott enyhítő körülményeket a büntetés kiszabásánál az alperes helyesen nem vette érdemben figyelembe, mert ezek a körülmények nem ellensúlyozták az eset fennálló, tényleges súlyosító körülményeit.
[15] Az alperes helyesen állapította meg azt is, hogy a megbízások kihagyása nem véletlen, a felperes részéről az elkövetés, a mulasztás szándékossága következik. A felperes tudomással bírt adatszolgáltatási kötelezettségéről, de - idős kora, családi problémái és számítógépes ismeretei hiányossága miatt - belenyugodott abba, hogy a kötelezettségének nem teljeskörűen tesz eleget, ezzel az eshetőleges szándékot megvalósította.
[16] Hangsúlyozta, hogy a Kkt. 177. § (3a) bekezdése nem nyitott felsorolást tartalmaz, ezért azt további mérlegelési szempontokkal nem lehet bővíteni. A felperes által hivatkozott több évtizedes tevékenysége egyik mérlegelési szempontba sem illeszthető bele, ezért annak alperes általi figyelmen kívül hagyása nem volt jogszabályba ütköző.
A felülvizsgálati kérelem és az ellenkérelem
[17] A felperes felülvizsgálati kérelmében a jogerős ítélet hatályon kívül helyezését és elsődlegesen az elsőfokú bíróság új eljárás lefolytatására, valamint új határozat hozatalára való utasítását, másodlagosan az alperesi határozat elsőfokú határozatra is kiterjedő megsemmisítését és az első fokon eljárt köztestületi hatóság új eljárás lefolytatására kötelezését kérte. Előadta, hogy az ítélet a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 86. § (1) bekezdésébe ütközik, mert az elsőfokú bíróság, az általa is megállapított jogszabálysértést - relevancia hiányára hivatkozással - nem értékelte, erre vonatkozó kereseti kérelmét nem vizsgálta.[18] Az ítélet sérti a Kp. 85. § (5) bekezdését is, mert annak ellenére minősítette jogszerűnek a támadott határozatot, hogy jogszabálysértő módon, súlyosító körülményként értékelt fel nem tárt fegyelmi vétségnek minősíthető tényállásokat. A közigazgatási bíróságot nem illeti meg a felülmérlegelés lehetősége, hiszen ez esetben elvonná a bíróság hatáskörét, és a helyébe lépve választana egy másik jogszerű megoldást. A bíróság nem mondhatta volna ki, hogy az alperes a jogszabálysértőn és okszerűtlenül mérlegelt súlyosító körülményektől függetlenül is ugyanazt a fegyelmi határozatot hozta volna.
[19] Álláspontja szerint az adatszolgáltatás elmulasztása legfeljebb gondatlan magatartás lehet, ezért jogszabálysértő volt súlyosító körülményként értékelni a szándékosságot is.
[20] Az alperes felülvizsgálati ellenkérelmében - a határozatban és az elsőfokú peres eljárásban előadottakat megismételve - a jogerős ítélet hatályában fenntartását indítványozta, annak helyes indokaira figyelemmel.
A Kúria döntése és jogi indokai
[21] A felülvizsgálati kérelem alapos.[22] A Kp. 120. § (5) bekezdésére figyelemmel a felülvizsgálati eljárásban bizonyítás felvételének nincs helye, a Kúria a felülvizsgálati kérelem elbírálása során a jogerős határozat meghozatalakor rendelkezésre álló iratok és bizonyítékok alapján dönt.
[23] A Kúria szerint az elsőfokú bíróság lényegében helyesen tárta fel a jogvita szempontjából irányadó tényállást, ám abból - a Kp. 85. § (5) bekezdésében foglaltak téves értelmezéséből fakadóan - helytelenül jutott arra a következtetésre, hogy a kereset nem alapos.
[24] A Kúria először is leszögezi, hogy a felperes felülvizsgálati kérelmében a fegyelmi vétség elkövetését nem vitatta, a terhére megállapított jogsértés jogalapját nem támadta, ezért a Kúriának kizárólag a fegyelmi büntetés kiszabásával kapcsolatos ítéleti rendelkezések jogszerűségéről kellett állást foglalnia.
[25] A Kkt. 177. § (1) bekezdése szerint a fegyelmi eljárásban a következő fegyelmi büntetések alkalmazhatók:
a) írásbeli megrovás,
b) pénzbírság,
c) a 49. § szerinti minősítés megvonásának kezdeményezése,
d) a jogszabályi kötelezettségen alapuló könyvvizsgálói tevékenység szüneteltetésének meghatározott időre történő elrendelése,
e) kizárás a kamarából, a könyvvizsgáló cég nyilvántartásból való törlése.
[26] A Kkt. 177. § (3a) bekezdése szerint a fegyelmi büntetések típusának és szintjének meghatározásakor az alábbi körülményeket kell figyelembe venni:
a) a jogsértés súlyosságát és időtartamát,
b) a felelősség mértékét,
c) a pénzügyi lehetőségek mértékét,
d) az elért nyereség vagy elkerült veszteség összegét,
e) az eljárásban való együttműködés mértékét,
f) a könyvvizsgáló cég vagy kamarai tag könyvvizsgáló által elkövetett korábbi jogsértéseket.
[27] A Kp. 37. § (1) bekezdés f) pontja értelmében közigazgatási pert a közigazgatási tevékenységgel okozott jogsérelemre hivatkozással lehet kezdeményezni. A Kp. 85. § (1) bekezdése szerint a bíróság a közigazgatási tevékenység jogszerűségét vizsgálja. A Kp. 89. § (1) bekezdése alapján a bíróság a közigazgatási cselekményt csak jogsértés megállapítása esetén semmisítheti meg, vagy változtathatja meg.
[28] A Kp. 85. § (5) bekezdése szerint mérlegelési jogkörben megvalósított közigazgatási cselekmény jogszerűsége körében a bíróság azt is vizsgálja, hogy a közigazgatási szerv hatáskörét a mérlegelésre való felhatalmazásának keretei között gyakorolta-e, a mérlegelés szempontjai és azok okszerűsége a közigazgatási cselekményt tartalmazó iratból megállapíthatók-e.
[29] Az a határozat minősül mérlegelési jogkörben hozott közigazgatási határozatnak, amelyben a hatóság döntését olyan jogszabályra alapozza, amely kizárólag a döntés kereteit jelöli ki. Ilyenkor a jogalkalmazó szerv mérlegeléssel választhat több jogszerű döntés közül.
[30] A mérlegelési jogkörben hozott döntésnek is törvényesnek kell lennie, megsemmisítésére vagy megváltoztatására csak akkor kerülhet sor, ha a döntés jogszabálysértő. Amint az a ma is irányadó, a mérlegelési jogkörben hozott közigazgatási határozatok felülvizsgálatáról szóló 2/2015. (XI. 23.) KMK vélemény (a továbbiakban: KMK vélemény) is kimondta, a mérlegelési jogkörben hozott közigazgatási határozat felülvizsgálatának célja - a közigazgatási perek általános céljával összhangban - a határozat törvényességének elbírálása.
[31] Ha a jogszabály a mérlegelés szempontjait meghatározza, akkor a közigazgatási bíróságnak a kereset mentén azt kell megítélnie, hogy a közigazgatási szerv a döntése meghozatalánál érvényesítette-e ezeket a törvényi előírásokat. A bíróság nem alapozhatja döntését arra, hogy bár a közigazgatási szerv döntése sem jogsértő, a jogszabály adta keretek között, eltérő mérlegelés mellett más, ugyancsak jogszerű döntés is hozható az ügyben. Ez esetben a bíróság átvenné a közigazgatási hatóság szerepét, és olyan kérdésben döntene, amely kizárólag a közigazgatási szerv hatáskörébe tartozik.
[32] A bírósági jogszerűségi kontroll tehát a hatóság mérlegelési jogkörére nem terjed ki teljeskörűen, a bíróság számára nem biztosít felülmérlegelési lehetőséget.
[33] A KMK vélemény rendelkezése értelmében a mérlegelési szempontok vizsgálatának elmulasztása a határozat megalapozatlanságát eredményezi, ám ugyancsak jogsértőnek minősülhet a mérlegelés, ha téves, vagy az ügy érdemével össze nem függő mérlegelési szempontot vesz figyelembe a hatóság.
[34] Az eljárt bíróság egyfelől megállapította, hogy sem a kirívóan alacsony megbízási díj alkalmazása, sem a szünetelő tagságú kamarai tag helyettesként történő aláírásával kapcsolatos anomália súlyosító körülményként nem volt figyelembe vehető. Másfelől viszont leszögezte azt is, hogy a két súlyosító körülmény figyelembevétele nélkül is, az adatszolgáltatási kötelezettség 3 éven át tartó teljes körű szolgáltatásának elmulasztása és annak egy részének nem megfelelő pótlása is elégséges volt a legsúlyosabb szankció alkalmazásához. Ez utóbbi következtetésével jogsértő módon elvonta a hatóság hatáskörét és tiltott felülmérlegelést végzett. A hatósági mérlegelés jogsértő jellegének kimondását követően maga mérlegelte a még fennmaradó, értékelhető szempontokat. Ítéletével átvette a közigazgatási hatóság szerepét, lényegében maga hozott egy új mérlegelési jogkörbe tartozó döntést.
[35] Az elsőfokú bíróság ítéletében a Kkt. 177. § (3a) bekezdésével összefüggésben rögzítette, hogy a felsorolás nem nyitott, azt további mérlegelési szempontokkal nem lehet bővíteni. E taxációban a felperes által kifogásolt szándékosság nem szerepel. A szándékosság a Kkt. 174. § (1) bekezdése szerinti fegyelmi vétség elkövetése körében, azaz a támadott határozat jogalapja körében lett volna vizsgálható. Ezt azonban a felperes keresettel nem támadta.
[36] Az eljárt bíróság elfogadta a köztestületi hatóságok mérlegelését a tekintetben is, hogy a felperesi elkövetés/mulasztás szándékos volt. Nem adta indokát annak, hogy ez a körülmény miért is értékelhető a fegyelmi büntetések kiszabásánál mérlegelési körülményként annak ellenére, hogy a Kkt. 177. § (3a) bekezdése szerinti felsorolásban nem szerepel. Az indokolás e körben azért is lett volna különösen fontos, mert a kirívóan alacsony megbízási díj alkalmazásával és a helyettes aláírással kapcsolatos hiányosságok tekintetében kifejezetten hivatkozott arra, hogy ezek súlyosító körülményként azért sem vehetők figyelembe, mert a Kkt. 177. § (3a) bekezdésében nem kerültek felsorolásra.
[37] A fentiek szerint az elsőfokú bíróság a Kp. 85. § (5) bekezdésében foglalt kereteket meghaladó tiltott felülmérlegelést végzett, jogsértő módon elvonva ezzel a köztestületi hatóságok hatáskörét. Az ítélet ezért jogszabálysértő, amelynek orvoslására - a közigazgatási hatóságok hatáskörének elvonása és a felek jogorvoslati jogának csorbítása nélkül - a felülvizsgálati eljárásban érdemben nem volt lehetőség.
[38] A kifejtettekre figyelemmel a Kúria az elsőfokú bíróság ítéletét a Kp. 121. § (1) bekezdés b) pontja szerint megváltoztatta, a támadott végzést - az elsőfokú határozatra is kiterjedően - megsemmisítette és az elsőfokú hatóságot új eljárás lefolytatására kötelezte.
[39] A megismételt eljárásban az elsőfokú köztestületi hatóságnak az adatszolgáltatás elmulasztásával megvalósított fegyelmi vétséghez kapcsolódó fegyelmi büntetés kiszabásáról kell döntenie. Ennek során a Kkt. 177. § (3a) bekezdésében foglalt körülményeket kell figyelembe vennie, e szempontok mérlegelésével kell a Kkt. 177. § (1) bekezdésében felsorolt fegyelmi büntetések közül választania. Bármelyik fegyelmi büntetést is alkalmazza, döntését úgy kell megindokolnia, hogy abból a mérlegelés szempontjai, azok okszerűsége, az egyes figyelembe vett körülmények értékelése, súlyozása, a mérlegelés folyamatának levezetése megállapítható legyen. A Kkt. 177. § (3a) bekezdése zárt taxációt tartalmaz, így az ott felsoroltakon kívüli körülmény mérlegelési szempont nem lehet.
(Kúria Kfv.III.37.188/2021.)
* * *
TELJES HATÁROZAT
Az ügy száma: Kfv.III.37.188/2021/6.
A tanács tagjai: Dr. Sperka Kálmán a tanács elnöke, Dr. Vitál-Eigner Beáta előadó bíró, Dr. Sugár Tamás bíró
A felperes:
A felperes képviselője: Dr. Babay Ákos Ügyvédi Iroda (ügyintéző: dr. Babay Ákos ügyvéd)
Az alperes:
Az alperes képviselője: Dr. Makai Dániel jogtanácsos
A per tárgya: kamarai ügyben indult közigazgatási jogvita
A felülvizsgálati kérelmet benyújtó felek: felperes
A felülvizsgálati kérelem száma: 18.
Az elsőfokú bíróság neve, határozatának kelte és száma: Fővárosi Törvényszék 2020. november 17. napján hozott 102.K.704.603/2020/17. számú ítélete
Rendelkező rész
A Kúria a Fővárosi Törvényszék 102.K.704.603/2020/17. számú ítéletét megváltoztatja, az alperes FB/0039-14/2019. számú határozatát - az elsőfokú határozatra is kiterjedően - megsemmisíti és az elsőfokú hatóságot új eljárás lefolytatására kötelezi.Kötelezi az alperest, hogy 15 napon belül fizessen meg a felperesnek 300.000 (háromszázezer) forint együttes elsőfokú és felülvizsgálati eljárási költséget.
A kereseti és felülvizsgálati eljárási illeték az állam terhén marad.
Az ítélet ellen felülvizsgálatnak nincs helye.
I n d o k o l á s
A felülvizsgálat alapjául szolgáló tényállás
[1] Az elsőfokú köztestületi hatóság határozatával a felperest a kamarából történő kizárás fegyelmi büntetéssel sújtotta. Indokolása szerint a felperes 2017-2019. években hiányosan tett eleget a kamarai adatszolgáltatásának, mert az általa lejelentett 7 megbízás és ügyfél mellett 65 további megbízás és független könyvvizsgálói jelentés vonatkozásában a Magyar Könyvvizsgálói Kamaráról, a könyvvizsgálói tevékenységről, valamint a könyvvizsgálói közfelügyeletről szóló 2007. évi LXXV. törvény (a továbbiakban: Kkt.) és a Magyar Könyvvizsgálói Kamara Alapszabálya (a továbbiakban: Alapszabály) szerinti határidőben nem szolgáltatott adatot.[2] A fegyelmi büntetés alkalmazása során - a Kkt. 177. § (3a) bekezdésében, illetve a Magyar Könyvvizsgálói Kamarának a könyvvizsgálói hivatás magatartási (etikai) szabályairól és a fegyelmi eljárásról szóló szabályzata (a továbbiakban: Etikai Szabályzat) 102. pontjában foglaltakra is figyelemmel - súlyosító körülményként értékelte a következőket. l. A felperes részéről 3 egymást követő kamarai éves adatszolgáltatás is hiányosnak bizonyult, így a jogsértés ismétlődött. 2. A hibás adatszolgáltatás ismétlődéséből, a kihagyott megbízások magas számából, a kihagyott és a lejelentett megbízások darabszáma közötti jelentős különbségből, valamint a felperes 2019. június 20-án kelt azon levelének tartalmából, miszerint az ad hoc egyszeri megbízások feltüntetését nem tartja relevánsnak, arra a következtetésre jutott, hogy a megbízások kihagyása nem lehetett véletlen, a felperes részéről az elkövetés/mulasztás szándékossága állapítható meg. 3. A felperes a 2018. évi adatszolgáltatása kiegészítésére csak a fegyelmi eljárás alatt, és akkor is hiányosan, megkérdőjelezhető alapossággal és hitelességgel kerített sort. 4. A jogsértés súlyosnak minősül, az éves kamarai adatszolgáltatás teljeskörűsége és megbízhatósága a kamarai minőségellenőrzés szempontjából kulcsfontosságú mulasztásával a felperes a közfelügyeleti hatóság felé teljesítendő adatszolgáltatást is elmulasztotta 65 megbízás esetében teljesíteni. 5. A felperes a 2018. évi adatszolgáltatás kiegészítésében a 24 kihagyott megbízás tekintetében ügyfelenként 40.000.-80.000.- forint éves megbízási díjat rögzített, amely a kamarai díjajánlás töredéke, és amely mellett nem biztosított a jogszabályok és a Kkt. 4. § (5) bekezdés b) pontja szerinti standardok előírásainak betartása. Ezen túlmenően az ilyen alacsony mértékű megbízási díj a Kkt. 54. § (1) bekezdésébe és az IESBA Etikai Kódex 240. 1 szakaszába is ütközik. A feltűnően alacsony átlagdíjazás megakadályozta azt is, hogy a felperes a 2019. évi kamarai minőségellenőrzési tervben eshetőlegesen kiválasztásra kerüljön. 6. A Budapest Bank Zrt. (a továbbiakban: Bank) megkeresése szerint S. L. szüneteltető tagsági jogállása ellenére a felperes nevénél helyettesként aláírt egy olyan független könyvvizsgálói jelentést, amelyet a Bankhoz is benyújtottak. Mindez a számvitelről szóló 2000. évi C. törvény (Sztv.) 155/B. § (1) bekezdésébe, továbbá a Kkt. 2. § 13. pontjába, 10. § (1) bekezdésébe, valamint 28. §-ába ütközik.
[3] A súlyosító körülmények mellett érdemben nem tudta enyhítő körülményként értékelni, hogy a felperest 3 éven belül fegyelmi marasztalásban nem részesítették, továbbá hogy a legutolsó kamarai minőségellenőrzése "megfelelt, megjegyzéssel" eredménnyel zárult.
[4] A felperes esetében a legsúlyosabb szankció kiszabása indokolt, figyelemmel arra is, hogy magatartása a kamarai tagsági jogviszonnyal, a szakmai közösséggel kapcsolatos hozzáállását is megkérdőjelezi.
[5] A felperes fellebbezése folytán eljárt alperes a 2020. március 6. napján kelt 18/2020. (03.06.) számú határozatával az elsőfokú határozatot helybenhagyta. Indokolásában egyebek mellett megállapította, hogy az elsőfokú hatóság a súlyosító körülményeket helytállóan és megalapozottan vette figyelembe.
A kereseti kérelem
[6] A felperes keresetében a jogerős határozat elsőfokú határozatra is kiterjedő megsemmisítését, és az elsőfokú hatóság új eljárásra kötelezését kérte. Az adatszolgáltatások elmulasztását elismerte, ugyanakkor állította, hogy az eljárt hatóságok nem tettek eleget tényállás tisztázási kötelezettségüknek, egyes megállapítások nem bizonyított tényeken alapulnak. Vitatta a túlságosan alacsony éves megbízási díjjal, továbbá a szünetelő kamarai tag aláírásával kapcsolatos súlyosító körülmények értékelését. Állította, hogy a 2018. évi adatszolgáltatás hiányát pótlólag teljesítette, további 24 ügyfél adata is rendelkezésre állt. Magatartása nem volt szándékos. A jogsértést tévesen minősítették ismétlődőnek, csak annak időtartamát lehetett volna értékelni. Sérelmezte, hogy az enyhítő körülményeket nem vették figyelembe, e körben az eljárás során tanúsított együttműködésére hivatkozott. Az alperes mérlegelése jogsértő, annak okszerűsége és szempontjai a határozatból nem állapíthatók meg.Az elsőfokú ítélet
[7] Az elsőfokú bíróság ítéletével a felperes keresetét elutasította.[8] Indokolásában először is rögzítette, hogy a felperes mind a fegyelmi eljárásban, mind a keresetében elismerte, hogy az adatszolgáltatás elmulasztása fegyelmi vétségét elkövette.
[9] Megítélése szerint nem állapítható meg a tényállás tisztázási kötelezettség megsértése, mert a kirívóan alacsony megbízási díj alkalmazása, valamint a szünetelő tagságú kamarai tag helyettesként történő aláírása nem fegyelmi vétségként kerültek megállapításra, hanem a szankció kiszabása során figyelembe vett súlyosbító körülmények voltak. Az adatszolgáltatás elmulasztásában megnyilvánuló fegyelmi vétség miatt hozott határozati megállapításokat kellően tisztázottnak és megalapozottnak tartotta.
[10] A Kkt. 177. § (3a) bekezdésére figyelemmel rögzítette, hogy a kirívóan alacsony megbízási díj alkalmazása, valamint a szünetelő tagságú kamarai tag helyettesként történő aláírása olyan jellegű és súlyú jogszabálysértések, amelyek önmagukban fegyelmi vétség alapjául szolgálhatnak. Ezért ezek súlyosító körülményként nem értékelhetők, figyelemmel arra is hogy a törvényi felsorolásban ezek figyelembe veendő körülményként nem szerepelnek.
[11] A fegyelmi vétséget megvalósító magatartás súlyára, a jogsértés szándékosságára, továbbá annak 3 éven keresztüli fennállására, valamint enyhítő körülmények hiányára, továbbá figyelemmel arra is hogy az adatokat a felperes azóta sem pótolta teljes körűen, arra a következtetésre jutott hogy az alperes a szankciók körében feltárt tényállásból okszerű következtetéseket vont le, így a határozat jogszerű mérlegelési jogkörben meghozott közigazgatási cselekménynek volt értékelhető.
[12] A tévesen figyelembe vett kettő súlyosító körülmény a szankció kiválasztásakor nem volt ugyan értékelhető, e jogsértés azonban az ügy érdemére nem hatott ki, ugyanis az a kettő súlyosító körülmény figyelmen kívül hagyásával orvosolható volt. Az adatszolgáltatási kötelezettség 3 éven át tartó teljeskörű szolgáltatásának elmulasztása és annak egy részének a mai napig nem megfelelő pótlása elégséges volt a legsúlyosabb, a Kkt. 177. § (1) bekezdés c) pontja szerinti kizárás szankció alkalmazásához.
[13] A kötelezettségszegés jellege és súlya miatt megkérdőjeleződött a felperes szakmai közösséghez való hozzáállása, ugyanis a könyvvizsgálókkal szemben alapvető elvárás a munkájuk végzése során a precizitás és a pontosság, amellyel szemben a jogszabályban taxatíve felsorolt súlyosító körülmények tartalmából megállapítható jogalkatói akarat szerint nem vehető figyelembe az esetlegesen idős korból, családi problémákból, vagy számítógépes ismeretek hiányából fakadó mulasztás, hiányosság.
[14] A felperes által hivatkozott enyhítő körülményeket a büntetés kiszabásánál az alperes helyesen nem vette érdemben figyelembe, mert ezek a körülmények nem ellensúlyozták az eset fennálló, tényleges súlyosító körülményeit.
[15] Az alperes helyesen állapította meg azt is, hogy a megbízások kihagyása nem véletlen, a felperes részéről az elkövetés, a mulasztás szándékossága következik. A felperes tudomással bírt adatszolgáltatási kötelezettségéről, de - idős kora, családi problémái és számítógépes ismeretei hiányossága miatt - belenyugodott abba, hogy a kötelezettségének nem teljes körűen tesz eleget, ezzel az eshetőleges szándékot megvalósította.
[16] Hangsúlyozta, hogy a Kkt. 177. § (3a) bekezdése nem nyitott felsorolást tartalmaz, ezért azt további mérlegelési szempontokkal nem lehet bővíteni. A felperes által hivatkozott több évtizedes tevékenysége egyik mérlegelési szempontba sem illeszthető bele, ezért annak alperes általi figyelmen kívül hagyása nem volt jogszabályba ütköző.
A felülvizsgálati kérelem és az ellenkérelem
[17] A felperes felülvizsgálati kérelmében a jogerős ítélet hatályon kívül helyezését és elsődlegesen az elsőfokú bíróság új eljárás lefolytatására, valamint új határozat hozatalára való utasítását, másodlagosan az alperesi határozat elsőfokú határozatra is kiterjedő megsemmisítését és az elsőfokon eljárt köztestületi hatóság új eljárás lefolytatására kötelezését kérte. Előadta, hogy az ítélet a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 86. § (1) bekezdésébe ütközik, mert az elsőfokú bíróság, az általa is megállapított jogszabálysértést - relevancia hiányára hivatkozással - nem értékelte, erre vonatkozó kereseti kérelmét nem vizsgálta.[18] Az ítélet sérti a Kp. 85. § (5) bekezdését is, mert annak ellenére minősítette jogszerűnek a támadott határozatot, hogy jogszabálysértő módon, súlyosító körülményként értékelt fel nem tárt fegyelmi vétségnek minősíthető tényállásokat. A közigazgatási bíróságot nem illeti meg a felülmérlegelés lehetősége, hiszen ez esetben elvonná a bíróság hatáskörét, és a helyébe lépve választana egy másik jogszerű megoldást. A bíróság nem mondhatta volna ki, hogy az alperes a jogszabálysértőn és okszerűtlenül mérlegelt súlyosító körülményektől függetlenül is ugyanazt a fegyelmi határozatot hozta volna.
[19] Álláspontja szerint az adatszolgáltatás elmulasztása legfeljebb gondatlan magatartás lehet, ezért jogszabálysértő volt súlyosító körülményként értékelni a szándékosságot is.
[20] Az alperes felülvizsgálati ellenkérelmében - a határozatban és az elsőfokú peres eljárásban előadottakat megismételve - a jogerős ítélet hatályában fenntartását indítványozta, annak helyes indokaira figyelemmel.
A Kúria döntése és jogi indokai
[21] A felülvizsgálati kérelem alapos.[22] A Kp. 120. § (5) bekezdésére figyelemmel a felülvizsgálati eljárásban bizonyítás felvételének nincs helye, a Kúria a felülvizsgálati kérelem elbírálása során a jogerős határozat meghozatalakor rendelkezésre álló iratok és bizonyítékok alapján dönt.
[23] A Kúria szerint az elsőfokú bíróság lényegében helyesen tárta fel a jogvita szempontjából irányadó tényállást, ám abból - a Kp. 85. § (5) bekezdésében foglaltak téves értelmezéséből fakadóan - helytelenül jutott arra a következtetésre, hogy a kereset nem alapos.
[24] A Kúria először is leszögezi, hogy a felperes felülvizsgálati kérelmében a fegyelmi vétség elkövetését nem vitatta, a terhére megállapított jogsértés jogalapját nem támadta, ezért a Kúriának kizárólag a fegyelmi büntetés kiszabásával kapcsolatos ítéleti rendelkezések jogszerűségéről kellett állást foglalnia.
[25] A Kkt. 177. § (1) bekezdése szerint a fegyelmi eljárásban a következő fegyelmi büntetések alkalmazhatók:
a) írásbeli megrovás,
b) pénzbírság,
c) a 49. § szerinti minősítés megvonásának kezdeményezése,
d) a jogszabályi kötelezettségen alapuló könyvvizsgálói tevékenység szüneteltetésének meghatározott időre történő elrendelése,
e) kizárás a kamarából, a könyvvizsgáló cég nyilvántartásból való törlése.
[26] A Kkt. 177. § (3a) bekezdése szerint a fegyelmi büntetések típusának és szintjének meghatározásakor az alábbi körülményeket kell figyelembe venni:
a) a jogsértés súlyosságát és időtartamát,
b) a felelősség mértékét,
c) a pénzügyi lehetőségek mértékét,
d) az elért nyereség vagy elkerült veszteség összegét,
e) az eljárásban való együttműködés mértékét,
f) a könyvvizsgáló cég vagy kamarai tag könyvvizsgáló által elkövetett korábbi jogsértéseket.
[27] A Kp. 37. § (1) bekezdés f) pontja értelmében közigazgatási pert a közigazgatási tevékenységgel okozott jogsérelemre hivatkozással lehet kezdeményezni. A Kp. 85. § (1) bekezdése szerint a bíróság a közigazgatási tevékenység jogszerűségét vizsgálja. A Kp. 89. § (1) bekezdése alapján a bíróság a közigazgatási cselekményt csak jogsértés megállapítása esetén semmisítheti meg, vagy változtathatja meg.
[28] A Kp. 85. § (5) bekezdése szerint mérlegelési jogkörben megvalósított közigazgatási cselekmény jogszerűsége körében a bíróság azt is vizsgálja, hogy a közigazgatási szerv hatáskörét a mérlegelésre való felhatalmazásának keretei között gyakorolta-e, a mérlegelés szempontjai és azok okszerűsége a közigazgatási cselekményt tartalmazó iratból megállapíthatók-e.
[29] Az a határozat minősül mérlegelési jogkörben hozott közigazgatási határozatnak, amelyben a hatóság döntését olyan jogszabályra alapozza, amely kizárólag a döntés kereteit jelöli ki. Ilyenkor a jogalkalmazó szerv mérlegeléssel választhat több jogszerű döntés közül.
[30] A mérlegelési jogkörben hozott döntésnek is törvényesnek kell lennie, megsemmisítésére vagy megváltoztatására csak akkor kerülhet sor, ha a döntés jogszabálysértő. Amint az a ma is irányadó, a mérlegelési jogkörben hozott közigazgatási határozatok felülvizsgálatáról szóló 2/2015. (XI.23.) KMK vélemény (a továbbiakban: KMK vélemény) is kimondta, a mérlegelési jogkörben hozott közigazgatási határozat felülvizsgálatának célja - a közigazgatási perek általános céljával összhangban - a határozat törvényességének elbírálása.
[31] Ha a jogszabály a mérlegelés szempontjait meghatározza, akkor a közigazgatási bíróságnak a kereset mentén azt kell megítélnie, hogy a közigazgatási szerv a döntése meghozatalánál érvényesítette-e ezeket a törvényi előírásokat. A bíróság nem alapozhatja döntését arra, hogy bár a közigazgatási szerv döntése sem jogsértő, a jogszabály adta keretek között, eltérő mérlegelés mellett más, ugyancsak jogszerű döntés is hozható az ügyben. Ez esetben a bíróság átvenné a közigazgatási hatóság szerepét, és olyan kérdésben döntene, amely kizárólag a közigazgatási szerv hatáskörébe tartozik.
[32] A bírósági jogszerűségi kontroll tehát a hatóság mérlegelési jogkörére nem terjed ki teljeskörűen, a bíróság számára nem biztosít felülmérlegelési lehetőséget.
[33] A KMK vélemény rendelkezése értelmében a mérlegelési szempontok vizsgálatának elmulasztása a határozat megalapozatlanságát eredményezi, ám ugyancsak jogsértőnek minősülhet a mérlegelés, ha téves, vagy az ügy érdemével össze nem függő mérlegelési szempontot vesz figyelembe a hatóság.
[34] Az eljárt bíróság egyfelől megállapította, hogy sem a kirívóan alacsony megbízási díj alkalmazása, sem a szünetelő tagságú kamarai tag helyettesként történő aláírásával kapcsolatos anomália súlyosító körülményként nem volt figyelembe vehető. Másfelől viszont leszögezte azt is, hogy a két súlyosító körülmény figyelembevétele nélkül is, az adatszolgáltatási kötelezettség 3 éven át tartó teljeskörű szolgáltatásának elmulasztása és annak egy részének nem megfelelő pótlása is elégséges volt a legsúlyosabb szankció alkalmazásához. Ez utóbbi következtetésével jogsértő módon elvonta a hatóság hatáskörét és tiltott felülmérlegelést végzett. A hatósági mérlegelés jogsértő jellegének kimondását követően maga mérlegelte a még fennmaradó, értékelhető szempontokat. Ítéletével átvette a közigazgatási hatóság szerepét, lényegében maga hozott egy új mérlegelési jogkörbe tartozó döntést.
[35] Az elsőfokú bíróság ítéletében a Kkt. 177. § (3a) bekezdésével összefüggésben rögzítette, hogy a felsorolás nem nyitott, azt további mérlegelési szempontokkal nem lehet bővíteni. E taxációban a felperes által kifogásolt szándékosság nem szerepel. A szándékosság a Kkt. 174. § (1) bekezdése szerinti fegyelmi vétség elkövetése körében, azaz a támadott határozat jogalapja körében lett volna vizsgálható. Ezt azonban a felperes keresettel nem támadta.
[36] Az eljárt bíróság elfogadta a köztestületi hatóságok mérlegelését a tekintetben is, hogy a felperesi elkövetés/mulasztás szándékos volt. Nem adta indokát annak, hogy ez a körülmény miért is értékelhető a fegyelmi büntetések kiszabásánál mérlegelési körülményként annak ellenére, hogy a Kkt. 177. § (3a) szerinti felsorolásban nem szerepel. Az indokolás e körben ezért is lett volna különösen fontos, mert a kirívóan alacsony megbízási díj alkalmazásával és a helyettes aláírással kapcsolatos hiányosságok tekintetében kifejezetten hivatkozott arra, hogy ezek súlyosító körülményként azért sem vehetők figyelembe, mert a Kkt. 177. § (3a) bekezdésében nem kerültek felsorolásra.
[37] A fentiek szerint az elsőfokú bíróság a Kp. 85. § (5) bekezdésében foglalt kereteket meghaladó tiltott felülmérlegelést végzett, jogsértő módon elvonva ezzel a köztestületi hatóságok hatáskörét. Az ítélet ezért jogszabálysértő, amelynek orvoslására - a közigazgatási hatóságok hatáskörének elvonása és a felek jogorvoslati jogának csorbítása nélkül - a felülvizsgálati eljárásban érdemben nem volt lehetőség.
[38] A kifejtettekre figyelemmel a Kúria az elsőfokú bíróság ítéletét a Kp. 121. § (1) bekezdés b) pontja szerint megváltoztatta, a támadott végzést - az elsőfokú határozatra is kiterjedően - megsemmisítette és az elsőfokú hatóságot új eljárás lefolytatására kötelezte.
[39] A megismételt eljárásban az elsőfokú köztestületi hatóságnak az adatszolgáltatás elmulasztásával megvalósított fegyelmi vétséghez kapcsolódó fegyelmi büntetés kiszabásáról kell döntenie. Ennek során a Kkt. 177. § (3a) bekezdésében foglalt körülményeket kell figyelembe vennie, e szempontok mérlegelésével kell a Kkt. 177. § (1) bekezdésében felsorolt fegyelmi büntetések közül választania. Bármelyik fegyelmi büntetést is alkalmazza, döntését úgy kell megindokolnia, hogy abból a mérlegelés szempontjai, azok okszerűsége, az egyes figyelembe vett körülmények értékelése, súlyozása, a mérlegelés folyamatának levezetése megállapítható legyen. A Kkt. 177. § (3a) bekezdése zárt taxációt tartalmaz, így az ott felsoroltakon kívüli körülmény mérlegelési szempont nem lehet.
A döntés elvi tartalma
[40] A mérlegelési jogkörben hozott döntés is csak jogszabálysértés esetén semmisíthető meg, vagy változatható meg.[41] Jogsértő a mérlegelés, ha annak során olyan szempontot értékelt a hatóság, amely a mérlegelésnél - a törvény szerinti zárt felsorolásra figyelemmel - nem vehető figyelembe.
[42] Jogsértő mérlegelés esetén a közigazgatási bíróságnak felülmérlegelési lehetősége nincs, azzal ugyanis jogsértő módon vonná el a közigazgatási hatóság hatáskörét.
Záró rész
[43] A Kúria a felülvizsgálati kérelmet a Kp. 115. § (2) bekezdése szerint alkalmazandó 107. § (1) bekezdésének megfelelően tárgyaláson kívül bírálta el.[44] A pervesztes alperes a Kp. 35. § (1) bekezdésének megfelelően alkalmazandó polgári perrendtartásról szóló 2016. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Pp.) 83. § (1) bekezdése alapján köteles a felperes együttes elsőfokú és felülvizsgálati eljárási költségét megfizetni. A felperes költségjegyzékén felszámított összeget a Kúria a perköltség felszámítására szolgáló költségjegyzékről szóló 31/2017.(XII.27.) IM. rendelet 2. § (2) bekezdése szerint mérsékelte. A Kúria a rendelkező részben megjelölt mértékű perköltséget tartotta arányban állónak a ténylegesen elvégzett jogi képviseleti tevékenységgel, figyelemmel a jogvita bonyolultságára, a képviselet szakmai nehézségére, az előkészítő munka színvonalára és időigényére.
[45] A kereseti és felülvizsgálati eljárási illeték a Pp. 102. § (3) bekezdése értelmében az állam terhén marad.
[46] Az ítélet elleni felülvizsgálat lehetőségét a Kp. 116. § d) pontja zárja ki.
Budapest, 2021. április 28.
Dr. Sperka Kálmán s.k. a tanács elnöke, Dr. Vitál-Eigner Beáta s.k. előadó bíró; Dr. Sugár Tamás s.k. bíró
(Kúria Kfv.III.37.188/2021.)