A kormánytisztviselők jogállásáról szóló törvény

3. kiadás

Szerzők:

A / A Munka Törvénykönyve (Mt.)

DR. KERTÉSZ ISTVÁN

DR. TALLIÁN BLANKA

(a 109., 166-187. és 199-202. §-okhoz tartozó rész)

DR. PÁL LAJOS

(a 14-70/A., 188-192/B. és 194-198. §-okhoz tartozó rész)

DR. RADNAY JÓZSEF

(az 1-13., 71-108., 110-165/A., 192/C-193/Z. és 203-212. §-okhoz tartozó rész)

B/1 / A köztisztviselők jogállásáról szóló törvény (Ktv.)

DR. ZANATHY JÁNOS

B/2 / A kormánytisztviselők jogállásáról szóló törvény (2010. évi LVIII. tv.)

DR. ZANATHY JÁNOS

C / A közalkalmazottak jogállásáról szóló törvény (Kjt.)

DR. ÁDÁM LÓRÁNT

DR. FEKETE ZSUZSANNA

D / Egyéb jogszabályok

E / A Legfelsőbb Bíróság munkaügyi állásfoglalásai

E/1 / A Legfelsőbb Bíróság munkajogi jogegységi határozatai és elvi határozatai

Szerkesztő:

DR. RADNAY JÓZSEF

A 44. pótlás kézirat lezárva:

2010. június 30.

Copyright

© Dr. Ádám Lóránt , 2002

© Dr. Fekete Zsuzsanna, 2010

© Dr. Kertész István, 2006

© Dr. Pál Lajos, 2010

© Dr. Radnay József, 2010

© Dr. Tallián Blanka, 2010

© Dr. Zanathy János, 2010

© HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft., 2010

ISBN 963 8213 31 0

A kiadó számára minden jog fenntartva. Jelen könyvet, illetve annak részleteit tilos reprodukálni, adatrendszerben tárolni, bármely formában vagy eszközzel - elektronikus, fényképészeti úton vagy módon - a kiadó engedélye nélkül közölni.

Budapest, 2010

A HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó, Budapest kiadása

Felelős kiadó: dr. Frank Ádám, a kft. ügyvezető igazgatója

Műszaki szerkesztő: Bors Kriszta

Szedés: HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft.

Tisztelt Felhasználó!

Az alábbiakban a kormánytisztviselők jogállásáról szóló 2010. évi LVIII. törvény szövegét olvashatja A Magyar Munkajog I-IV. kapcsos kommentár utolsó kéziratának lezárásával megegyező időállapotban (2010. június 30.).

A törvény szövege előtt megjelenő link(ek) segítségével a jogszabály megnyitásának időpontjában hatályos időállapotot is megtekintheti, (amennyiben a kézirat lezárását követően módosulna a törvény).

Ugyanígy olvasható a törvény szakaszai közé beszerkesztett egyéb jogszabályok (pl.: Ktv., Mt.) hatályos szövege is.

(szerk.)

Lásd az alábbi - kapcsolódó - jogszabályokat:

A jogok gyakorlásának és a kötelezettségek teljesítésének alapvető szabályai

Az egyenlő bánásmód követelménye

A jognyilatkozatok

Az érvénytelenség

A munkaviszonyból származó igény elévülése

A határidők számítása

A MUNKAÜGYI KAPCSOLATOK

Az országos érdekegyeztetés és az ágazati szociális párbeszéd

A szakszervezetek

Esélyegyenlőségi terv

A KÖZSZOLGÁLATI JOGVISZONY KELETKEZÉSE ÉS MEGSZŰNÉSE

A közszolgálati jogviszony alanyai

A közszolgálati jogviszony létesítése

Nyilvános közzététel és pályázat

Dr. Schmitt Pál elnök úr részére[2]

Országgyűlés

Tisztelt Elnök Úr!

Az Országgyűlés 2010. június 8-i ülésnapján fogadta el a kormánytisztviselők jogállásáról szóló törvényt (T/45. számú törvényjavaslat). Az Elnök Úr a törvényt 2010. június 9-én küldte meg részemre kihirdetésre, sürgősségi kérelemmel.

A törvény 8. § (1) bekezdésével és 35. § (1) bekezdésével nem értek egyet, ezért élek az Alkotmány 26. § (2) bekezdésében biztosított jogkörömmel, és a törvényt az alábbiakban kifejtett indokok alapján, a kihirdetésére megállapított határidőn belül, megfontolásra visszaküldöm az Országgyűlésnek.

Tisztelt Országgyűlés!

A kormánytisztviselők jogállásáról szóló törvény (Törvény) célja a Törvény javaslatának indokolása szerint az, hogy új életpályát vázoljon fel a kormánytisztviselők számára. Kormánytisztviselő a Törvény 1. §-a értelmében az, aki az ott meghatározott szervekkel -egyebek mellett a Miniszterelnökséggel a minisztériumokkal, a kormányhivatalokkal és a központi hivatalokkal, ez utóbbiak területi és helyi szerveivel, valamint a Kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szerveivel - kormánytisztviselői jogviszonyban áll. Azoknak a köztisztviselőknek és ügykezelőknek a közszolgálati jogviszonyát, akik a Törvény hatályba lépésekor a Törvény 1. §-ában meghatározott szervvel a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény (Ktv.) hatálya alá tartozó közszolgálati jogviszonyban állnak, a Törvény 50. § (1) bekezdése a Törvény hatályba lépésével egyidejűleg kormánytisztviselői jogviszonnyá alakítja át. Ugyanez a rendelkezés ugyanakkor a közigazgatási államtitkárokat és helyettes államtitkárokat - noha Törvény hatálya alá tartozó szervvel állnak közszolgálati jogviszonyban - a Ktv. hatálya alatt hagyja.

Az új szabályozás - a Törvény javaslatának indokolása szerint - kiemelten irányul egyfelől a foglalkoztatás - így különösen a jogviszony megszüntetés - feltételeinek rugalmasabbá és takarékosabbá tételére, másfelől a felkészült munkaerő megnyeréséhez szükséges eszközök biztosítására. Ez a szándék ölt testet a Törvény 8. § (1) bekezdésében, mely szerint

"(1) A kormánytisztviselői jogviszonyt

a) a kormánytisztviselő lemondással,

b) a munkáltató felmentéssel

indokolás nélkül megszüntetheti."

Egyidejűleg a Törvény 10. § (1) bekezdése kizárja egyebek mellet a Ktv. - felmentési okokat taxatíven felsoroló - 17. §-ának alkalmazását a kormánytisztviselőkre. Ehhez hasonlóan a Törvény 35. § (1) bekezdése a Törvény hatálya alá tartozó szerveknél foglalkoztatott, a Munka Törvénykönyve hatálya alá tartozó munkavállalókra mondja ki, hogy határozatlan idejű munkaviszonyukat a munkáltató rendes felmondással indokolás nélkül megszüntetheti.

Álláspontom szerint a Törvény 8. § (1) bekezdése és 35. § (1) bekezdése ellentétes az Európai Unió jogából eredő kötelezettségeinkkel, egyebekben pedig célja elérésére nem alkalmas, és veszélyezteti a közigazgatás hosszú távú stabil, magas színvonalú működését.

1. Az Európai Unió Alapjogi Chartája 30. cikke kimondja, hogy az uniós joggal, valamint a nemzeti jogszabályokkal és gyakorlattal összhangban minden munkavállalónak joga van a védelemhez az indokolatlan elbocsátással szemben. Az indokolási kötelezettség hiánya a kormánytisztviselők, illetve a Törvény hatálya alá tartozó szervek által foglalkoztatott munkavállalók esetében ellentétes ezzel az uniós alapjoggal.

Az Alapjogi Charta az Európai Unióról szóló szerződés 6. Cikk (1) bekezdése szerint ugyanolyan jogi kötőerővel bír, mint az alapító szerződések. Ugyanezen rendelkezés kimondja azt is, hogy a Chartában foglalt jogokat, szabadságokat és elveket a Charta VII. címében foglalt, az értelmezést és alkalmazást szabályozó általános rendelkezéseknek megfelelően kell értelmezni, kellően figyelembe véve a Chartában említett azon magyarázatokat, amelyek meghatározzák az egyes rendelkezések eredetét.

Ugyan a Charta címzettjei annak 51. cikke értelmében főszabály szerint az EU intézményei, az köti a tagállamokat is, amennyiben az Unió jogát hajtják végre. Ez nemcsak akkor valósul meg, ha a tagállami jogalkalmazó szervek közvetlenül hatályosuló uniós jogot alkalmaznak egyedi esetben. A Chartához fűzött magyarázatokból következően mindazokban a helyzetekben kötik a tagállamokat az uniós alapjogok, amelyekben az Európai Bíróság korábbi gyakorlatában a kötöttséget megállapította. Az Európai Bíróság pedig egyebek mellett akkor is megállapította a tagállamok uniós alapjogi kötöttségét, ha a tagállam valamely alapjog érvényre juttatását szolgáló közösségi irányelvet ültetett át és alkalmazott. Például a férfiak és a nők közötti egyenlő bánásmód elvének a munkavállalás, a szakképzés, az előmenetel és a munkakörülmények terén történő végrehajtásáról szóló 76/207/EGK irányelvnek a hatékony jogorvoslathoz való jogra vonatkozó rendelkezését úgy tekintette az Európai Bíróság, hogy az a bírósági felülvizsgálathoz való közösségi alapjogot konkretizálja, és ezért a tagállamoknak nemcsak az irányelv konkrét szabályát, hanem az annak hátteréül szolgáló alapjogot is tiszteletben kell tartani.[3][4][5]

A magyar jogrendben a munkaviszonyt, vagy az azzal rokon, sajátos munkavégzésre irányuló jogviszonyokat (mint a közszolgálati jogviszony, a közalkalmazotti jogviszony) és így a kormánytisztviselői jogviszonyt szabályozó jogszabályok uniós jogot hajtanak végre, amennyiben egyebek mellett ezek biztosítják az EU különféle antidiszkriminációs irányelveinek az átültetését (elsősorban a Tanács 2000/78/EK irányelvét a foglalkoztatás és a munkavégzés során alkalmazott egyenlő bánásmód általános kereteinek létrehozásáról). Joggal állítható tehát, hogy a Törvény megalkotásával az Országgyűlés a Charta 51. cikke értelmében az uniós jogot hajtja végre, és így kötik a Chartában foglalt alapjogok.

A Charta idézett 30. cikke a Chartához fűzött magyarázatok szerint az Európai Szociális Charta 24. cikkéből merít. Utóbbiban az Európai Szociális Charta szerződő felei egyebek mellett vállalják, hogy elismerik a dolgozók jogát ahhoz, hogy munkaviszonyukat ne lehessen megszüntetni tényleges ok nélkül (without valid reasons), amely összefügg képességükkel, magatartásukkal, vagy a vállalkozás, létesítmény vagy szolgálat működési szükségleteivel. A Szociális Jogok Európai Bizottsága az Európai Szociális Charta 24. cikkét visszatérően akként értelmezte, hogy az indokolás nélküli munkáltatói felmondás lehetősége ellentétes az Európai Szociális Chartának ezzel a rendelkezésével. Az EU Alapjogi Charta 30. cikke ugyanígy értelmezendő. Ezért az Alapjogi Chartával ellentétes az olyan szabályok alkalmazása, melyek mindenfajta indokolás nélkül teszik lehetővé munkaviszony vagy avval érdemileg rokon, munkavégzésre irányuló jogviszony megszüntetését. Ezen az sem változtat, hogy az Alapjogi Charta 30. cikke az uniós és a tagállami jog keretei között garantálja a védelmet. Nyilvánvalóan nem felel meg ugyanis a Charta 30. cikkének egy olyan nemzeti szabályozás, mely nem konkretizálja és differenciálja az indokolatlan elbocsátás elleni védelmet, hanem az állam alkalmazásában állók egy jelentős csoportjára vonatkozóan teljes egészében megszünteti az indokolási kötelezettséget.[6]

Az indokolási kötelezettség nem csak a munkavállaló (köztisztviselő stb.) munkajogi védelmét szolgálja, hanem önmagában is fontos alapjogi értékkel bír, és végső soron kapcsolódik az emberi méltóság jogához. Ennek kapcsán utalok az Alapjogi Charta egyik kommentárjában megjelenő érvre is, hogy az indokolás nélküli elbocsátás tilalma azt az alapelvet is kifejezi, miszerint az ember munkaereje nem puszta áru.[7]

Mindebből következőleg a Törvény 8. § (1) bekezdése, valamint 35. § (1) bekezdése ellentétes az Alapjogi Charta Magyarországot is kötelező 30. cikkével. Az uniós jogba ütközés nem eredményezi a magyar jogszabály alkotmányellenességét, ezért nem fordultam az Alkotmánybírósághoz. Fontosnak tartottam azonban felhívni az Országgyűlés figyelmét az uniós jogi aggályokra, mert meggyőződésem, hogy az Országgyűlés tudatosan nem kívánna uniós jogot sérteni.[8]

Az előzetes normakontrollt azért sem választottam, mert az Alkotmánybíróság gyakorlata ellentmondásos a kérdésben. Egyfelől a 2004-ben született 833/B/2003. AB határozat a következőket állapítja meg: "A közszolgálat zárt rendszerének törvényi szabályozása során a jogalkotó nem tekinthet el a stabilitás elvének érvényesítésétől. Nyilvánvalóan ezzel ellentétes lenne az, ha valamely közszolgálati jogviszonyt minden törvényi korlátozás nélkül - a munkáltatói jogkör gyakorlójának szabad és korlátlan döntési jogkörében - lehetne megszüntetni." Ugyanakkor viszont a 983/B/1999. AB határozat a felmondás indokolási kötelezettségét olyan munkavállalók többletvédelmét szolgáló kedvezmény szabályként értelmezte, amelyre senkinek sincs Alkotmányon alapuló joga. A 67/2009. (VI. 19.) AB határozat általánosan és elvi éllel állapítja meg, hogy a felmondásnak az arra alapot adó okok jogszabályi meghatározásával való korlátozása mint az Alkotmányból nem levezethető jogok szabályozásában a jogalkotó nagyfokú szabadsággal rendelkezik, döntési szabadságának az Alkotmány rendelkezései, pl. a diszkriminációtilalom szabnak korlátot.[9][10][11]

2. A fent ismertetett, minden jogviszonyra érvényes meggondolásokon túl a közszolgálati jogviszony sajátosságai alapján további kifogások merülnek fel a kormánytisztviselői jogviszony indokolás nélküli munkáltatói megszüntetésével szemben.

A közszolgálati jogviszony (illetve a közalkalmazotti és egyéb szolgálati jogviszonyok) és a munkaviszony közötti rendszertani különbség az, hogy az előbbi esetben a jogviszony szinte teljes feltételrendszerét törvények és egyéb jogszabályok kógens jelleggel meghatározzák, és a köztisztviselő ezek a jogi keretek közé lép be, amelyeken a munkáltató sem változtathat. Ezzel ellentétben a Munka Törvénykönyve (A Munka Törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvény, Mt.) alapján álló munkaviszonyesetében a feleknek elvileg nagyfokú szabadsága van a munkaviszony részletszabályainak kialakításában, akár a munkaszerződésben, akár kollektív szerződésben, de oly módon, hogy bizonyos, jellemzően a munkavállalót védő minimumszabályokat meg kell tartani. Ezen a korláton kevés kivételtől eltekintve a kollektív szerződés sem léphet át [vö. Mt. 13. § (3) bekezdés]. Az Mt. szerinti munkaviszony jogszabályi kerete a munkavállaló szempontjából tehát "felfelé" nyitott - a munkaviszonyt érintő legfontosabb garanciálisjellegű jogszabályi előírásoktól a munkavállaló javára lehet csak eltérni. A közszolgálati jogviszonyban ilyen eltérésre nincs mód. Ez kifejezetten érinti a bért (illetményt) és az egyéb anyagi juttatásokat, de lehet említeni az összeférhetetlenségi szabályokat, a további kereső tevékenységre vonatkozó korlátokat.[12]

A klasszikus megközelítés szerint ezt a különbséget az állam úgy kompenzálja, hogy a közszolgálati jogviszonyban dolgozóknak jogszabály által kötelezően előírt kedvezményeket (pl. a szabadság mértéke, nyelvpótlék stb.) állapít meg, továbbá garantálja a piaci viszonyoknál (tehát az Mt.-nél) nagyobb felmentési védelmet. Emellett kiszámítható,törvényben garantált előmeneteli rendszert, "életpálya-modellt" kínál, melynek során az egyes juttatások és kedvezmények a szolgálati idővel arányosan növekednek.

A Törvény kiemeli az 1. §-ában meghatározott szerveknél foglalkoztatott köztisztviselők közszolgálati jogviszonyát a Ktv. hatálya alól, és ezekre vonatkozóan egy új jogviszonyt hoz létre, sajátos szabályokkal, mögöttes jogként a Ktv.-t, illetve ezen keresztül az Mt.-t írva elő. Ennek részeként a Törvény 8. §-a a fent ismertetett rendszer egyik elemét nem csupán lényegesen megváltoztatja, hanem a kormánytisztviselők esetében a Mt. alá tartozó munkavállalóknak járó védelemnél is kevesebbet ad: megszünteti az eddig élvezett, a Ktv.-n alapuló és az Mt.-nél erőteljesebb felmentési védelmet: nem követel meg a munkáltatói felmentéshez sem törvényi indokokat, sem okszerű indokolást. Ez vonatkozik a Törvény hatálya alá tartozó szerveknél foglalkoztatott, az Mt. hatálya alá tartozó munkavállalókra is, tehát ezek helyzetét is rontja a Törvény.

A változás célja a törvényjavaslat benyújtói szerint az, hogy megszüntesse a Ktv. hatályát a központi államigazgatás vonatkozásában, mely a Törvény javaslatának indokolása szerint "jelentős rendszertani következetlenség és aszimmetria" jellemez, mert jelentősen eltérnek egymástól a köztisztviselőt megillető lemondás és a közszolgálati szervet megillető felmentés szabályai.

Először is le kell szögezni, hogy az ilyen aszimmetria valamennyi munkajogi jellegű jogviszony lényegi jellemzője, miként az is jellemző, hogy ez az aszimmetria eltérő mértékű a különböző munkajogi, szolgálati viszony esetében. Ráadásul éppen a Törvény idézne elő rendszertani következetlenséget, hiszen mindössze a munkáltatók egy adott csoportjára vonatkozóan vezetne be teljesen eltérő szabályozást a felmondásra vonatkozóan.

Mi több, a Törvény aránytalan és átgondolatlan választ ad egy valóban létező jelenségre. A Ktv. 17. §-a állapítja meg azokat az okokat, amik alapján a közszolgálati jogviszonyfelmentéssel megszüntethető, illetve megszüntetendő. A Törvény indokolása szerint a felmondás szabályait azért kell a 8. §-nak megfelelőn meghatározni, mert a Ktv. 17. §-a alapján "csak valós és okszerű indokolással alátámasztottan, meghatározott esetekben és olyan jogcímen (alkalmatlanság) szüntetheti meg a közszolgálati jogviszonyt, amely a mai bírói gyakorlat szerint lényegében alkalmazhatatlan." Meg kell jegyezni, hogy a közszolgálati szerv az "alkalmatlanságon" kívül még számos más jogcímen mentheti fel, illetve köteles felmenteni a köztisztviselőt, az érvelés lényegi pontja azonban nem ez,hanem a fennálló bírói gyakorlatra való hivatkozás. Bár a köztisztviselő felmentésére vonatkozó törvényi rendelkezések alkalmazhatatlanságára való hivatkozás erős túlzás, kétségtelen tény, hogy a felmentés miatt kialakuló közszolgálati jogviták gyakran végződnek a köztisztviselő pernyertességével. Ennek azonban a Ktv. 17. §-ának rendelkezésein és a bírói gyakorlaton kívül számos más oka is van, sok esetben olyan okok, amelyek a munkáltató körében merülnek fel. Példaként lehet említeni erre a köztisztviselő teljesítményének értékelésére vonatkozó törvényi rendelkezések elnagyolt, formális, automatizmuson alapuló alkalmazását - vagyis a rutinszerű kedvező értékelést -, vagy az ugyancsak jellemzően automatizmuson alapuló jutalmazási gyakorlatot. Ezek a munkáltatói mulasztások és hanyagságok sokszor hozzájárulnak ahhoz, hogy a felmentés indokolása a bíróság szerint nem tesz eleget a valósság és okszerűség követelményének.[13]

Ha az Országgyűlés valamely jogintézménnyel kapcsolatban a jogalkalmazást, beleértve a bírósági gyakorlatot problematikusnak tartja, akkor indokolt lépés az annak alapjául szolgáló jogszabályok újragondolása és módosítása. Ennek azonban korlátai vannak - szakmai, jogdogmatikai, alkotmányossági, közösségi és nemzetközi jogi, jogpolitikai és egyéb korlátai. Álláspontom szerint a Törvény 8. § (1) bekezdése - azon túl, hogy közösségi jogi szempontból aggályokat vet fel - szakmailag és jogpolitikailag is elhibázott. Meg sem kísérli a jogalkotó, hogy olyan szabályozást alkosson, amely nagyobb fogódzót adna a bíróságoknak a felmentés indokoltsága megítéléséhez, esetleg enyhítve a jelenlegi "védelmi szintet", közelítve azt az Mt. szerinti felmondás rendszeréhez. Nem látszik a Törvény kifogásolt rendelkezésén, hogy jelenlegi szabályozás által felvetődő problémakör valamennyi aspektusát megvizsgálta, elemezte és értékelte volna az előterjesztő. Ugyancsak nem tesz kísérletet a Törvény, hogy a felelősségi szintekhez, a munkakörjellegéhez igazodva egy kellőképpen differenciált felmentési szabályozást alakítson ki. Ennek kapcsán rá kell mutatni, hogy a Szociális Charta is elismeri a munkáltató érdekkörében felmerülő okokat a felmondás alapjául. A mostani átszervezés és nagyarányú létszámcsökkentés idején ezek valós felmondási indokok lehetnek. És végül teljességgel hiányzik a Törvény idézett szakaszai mögül a rendszertani szemlélet, azaz valamennyi közszolgálati, közalkalmazotti, szolgálati jogszabály, miként az ezek mögöttes jogát biztosító Mt. felmentési, felmondási stb. rendelkezéseinek átgondolt elemzése.

Ehelyett a jogalkotó azt a sommás megoldást választja, hogy a kormánytisztviselők esetében eltörli mind a legális felmondási okokat, mind a felmondás indokolási kötelezettségét a munkáltató részéről. Véleményem szerint ezzel a megoldással a jogalkotó egy összetett probléma valamennyi terhét differenciálatlanul a mostani köztisztviselői kar egy részére, a leendő kormánytisztviselőkre, valamint a Törvény hatálya alá tartozó szerveknél munkaszerződés alapján foglalkoztatottakra telepíti, lényegében teljesen megfosztva őket a felmentéssel szembeni védettségtől, illetve minimálisra csökkentve a felmentéssel kapcsolatos munkáltatói intézkedéssel szembeni jogorvoslat lehetőségét. Ezzel a megoldással nem értek egyet.

3. A köztisztviselőkkel szembeni elvárásokat a Ktv. preambuluma a pártpolitika semlegesség, törvényesség, szakmaiság és pártatlanság fogalmakkal írja le, és a Törvény is megemlíti a preambulumában a pártsemlegességet és a közjó legmegfelelőbb szolgálatát. Mindezeket a követelményeket részben konkrét törvényi előírások biztosítják, például a köztisztviselők és a leendő kormánytisztviselők esetében is hatályos Ktv. 38. § (2)-(6) bekezdései, melyek biztosítják, hogy a köztisztviselő a felettese utasítását mely esetekben tagadhatja meg, illetve hogy ilyen esetben milyen garanciákat élvez a köztisztviselő (kormány­tisztviselő). Ahhoz azonban, hogy a köztisztviselők a két említett preambulumban meghatározott, fontos követelményeknek és alapelveknek megfelelően működjenek, közvetve az is hozzájárul, hogy közszolgálati státuszukat nem veszélyezteti, ha szakmai, jogi vagy egyéb szempontokra felhívják a feletteseik, végső soron a minisztérium, kormányhivatal politikai vezetésének a figyelmét. Sőt ilyen szempontokalapján a felettese döntésével szemben nyíltan kifogást is emelhet, végső soron annak végrehajtását is megtagadhatja stb. Abban az esetben, ha a Törvény nem írja elő a lehetséges felmentési okokat, illetve azt, hogy a munkáltató okszerűen indokolja a felmentésre vonatkozó döntését, tehát a leendő kormánytisztviselők lényegében nem élveznek felmentési védelmet, lehetetlen lesz elvárni, hogy határozottan kiálljanak szakmai vagy jogi álláspontjuk mellett. Így a politikai semlegesség, a politikai szándékokkal szembeni szakmai és jogi érvek megjelenésének lehetősége veszélybe kerül, aminek összességében, tágabb kontextusban és hosszabb távon maga a kormányzás is kárát látná. Ezért a Törvénynek az indokolás nélküli felmentés lehetőségére vonatkozó rendelkezéseivel ebből a szempontból sem értek egyet.

4. A központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2010. évi XLIII. törvény (Jtv.) 6. §-a az állami vezetők körében megkülönbözteti egymástól a politikai vezetőket és a szakmai vezetőket. A 6. § (3)bekezdése értelmében szakmai vezetők a közigazgatási államtitkár és a helyettesállamtitkár. A Jtv. 7. § (3) bekezdése értelmében a szakmai vezetőkre a Jtv.-ben foglalteltérésekkel a Ktv.-t kell alkalmazni. A Ktv.-nek épp a Jtv. által megállapított 58/L. § (1) bekezdése és 58/V. §-a második mondatának összevetéséből viszont az derül ki, hogy a helyettes államtitkárok esetében alkalmazni kell a Ktv.-nek a munkáltatói felmentés indokolási kötelezettségére vonatkozó 17. §-át. Magyarán míg a leendő kormánytisztviselők esetében, tehát valamennyi vezetői, felelősségi szint és munkakör esetében a felmentést nem kellene indokolni, és annak lehetséges okait sem határozza meg a Törvény, addig a minisztérium állami vezetőinek egyik körét, a helyettes államtitkárokat csak a Ktv.-ben meghatározott felmentési okok fennállása esetén, valós és okszerű indokolással lehet felmenteni. Álláspontom szerint ez valóban "jelentős rendszertani következetlenség és aszimmetria", és teljesen indokolatlan szabályozás. Ezt azonban nem úgy kell orvosolni, hogy a helyettes államtitkárok esetében is megszünteti az Országgyűlés a felmentés indokolási kötelezettségét.

Összefoglalva: a Ktv.-ben meghatározott felmentési okoknak nem kell tabunak lenniük, és az sem feltétlen követelmény, hogy a különböző, akár újonnan létrehozott közszolgálati jellegű jogviszonyokra vonatkozó törvényekben ugyanazok a felmentési okok szerepeljenek. Azonban a változtatás nem vezethet oda, hogy a felmentést bármelyik ilyen jogviszonyban is ne kelljen a munkáltatónak valós és okszerű indokokkal megindokolni -ez ellentétes lenne a az Alapjogi Charta 30. cikkével, és nem szolgálná a pártatlan közigazgatást sem. Másrészt fontos követelmény, hogy az új szabályok megalkotása során a jogalkotó figyelembe vegye a közszolgálati jog sajátosságait és különbségét a klasszikus munkajogtól, másrészt önmagában a közszolgálati jog különböző ágai is koherens rendszert alkossanak.

Budapest, 2010. június 14.

Üdvözlettel:

Sólyom László

44/B/1993 AB határozat

I.

Indítványozók szerint a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény (a továbbiakban: Ktv.) 17. § (1) bekezdés f) pontja és a közalkalmazottak jogállásáról rendelkező 1992. évi XXXIII. törvény (a továbbiakban: Kjt.) 30. § (1) bekezdés d) pontja ellentétben áll az Alkotmány több rendelkezésével, amikor a köztisztviselő közszolgálati illetve a közalkalmazott közalkalmazotti jogviszonyát nyugellátásra való jogszerzés címén a munkáltató részéről felmentéssel lehetővé teszi megszüntetni. Indítványozók megítélése alapján ez a felmentési indok korlátozza a nyugellátásra jogot szerzett személyt a közhivatal viselésének az Alkotmány 70. § (4) bekezdésében biztosított jogában, miként a 70/B. § (1) bekezdésében biztosított munkához való jogban is. Indítványozók szerint ez a felmentési indok sérti az emberi méltóságot és így ütközik az Alkotmány 54. § (1) bekezdésében foglaltakkal. Indítványozók álláspontja szerint a Ktv. és a Kjt. Munka Törvénykönyvétől (a továbbiakban: Mt.) eltérő szabályai kellő alkotmányos indok nélküliek és az állampolgárok között alkotmányellenes különbségtételhez vezetnek.

II.

Az indítvány nem megalapozott.

1. Az Országgyűlés 1992-ben - szinte egyidőben - a munkával kapcsolatos viszonyok jogi rendezésére három törvényt alkotott. Az így megszülető törvények a munkaviszonyok jogi rendezése tekintetében a régi, egységes Munka Törvénykönyvéhez képest - figyelemmel a társadalomban zajló változásokra - jelentős differenciálódást eredményeztek. A differenciálódás lényege, hogy a magánszférában a munka világában növekedett a szerződéses szabadság mértéke. Elkülönült egyrészt a gazdaságban és az állami, önkormányzati szférában történő alkalmazás jogi rendezése. Másrészt további eltérés jött létre a jogi szabályozásban aszerint, hogy a munkatevékenység végzése során az alkalmazott közhatalmat gyakorló szervezet tagja, vagy sem. A jogi rendezés különbözőségének egyik oka, hogy egészen más a munkáltató pozicionális helyzete a gazdasági versenyszférában és a költségvetési szférában, ahol mind a munkáltató, mind a köztisztviselő, mind a közalkalmazott (tehát munkáltató és munkavállaló) jogállását elsősorban a költségvetéstől való függés határozza meg. Ugyancsak a jogi szabályozás eltérésében mutatkoznak meg azok a különbségek is, amik az egyes jogviszonyokban végzett munkatevékenységek eltérő jellegéből és közegéből fakadnak.

A Ktv. és a Kjt. közös jellemzője a Mt.-vel szemben, hogy ismeri a fegyelmi felelősséget, az előmeneteli rendszert, a kötött bérbesorolást, a munkavégzésen kívüli kötött magatartásszabályokat stb. Ezek az eltérések a három törvény által szabályozott életviszonyok különbözőségéből fakadnak. Önmagában a munkával kapcsolatos viszonyok jogi szabályozásának különbsége nem jelent diszkriminációt, nem alkotmányellenes. Ezt indítványozók sem állítják. Így önmagában az sem alkotmányellenes, hogy a munkaviszony felmondása, illetve az alóli felmentés a három törvényben különböző módon szabályozott. Az indítványozók kizárólagosan azt támadják, hogy mind a közalkalmazottak, mind a köztisztviselők esetén a felmentés oka lehet a nyugdíjkorhatár elérése, míg a Munka Törvénykönyve ezt a felmondási okot nem ismeri. Az Mt. szabályai szerint a munkaviszonyt a munkáltató rendes felmondással bármikor megszüntetheti. Az Mt. 89. § (1) bekezdése tehát semmiféle felmondási okot nem nevesít, hanem általánosságban a kölcsönösen szabad felmondás jogát mondja ki, és nem teszi lehetővé még azt sem, hogy erről a jogáról akár a munkavállaló, akár a munkáltató lemondhasson, vagy azt megállapodásban érvényesen korlátozhassa. A felmondási jog teljes és korlátozhatatlan szabadságának a munkavállaló érdekeit védő törvényi megszorítása a munkáltató indokolási kötelezettsége és a felmondási okok keretjellegű, az Mt. 89. § (3) bekezdésében való meghatározása. Annak eldöntése azonban, hogy egy konkrét munkaviszony - szabad felmondási jogon alapuló - felmondása megfelel-e ezeknek a törvényi követelményeknek, nem alkotmányossági, hanem jogalkalmazási kérdés, így nem képezheti alkotmánybírósági vizsgálat tárgyát sem.

Alkotmányossági szempontból a döntő kérdés az, hogy az Mt. idézett rendelkezésének normatartalma a szabad és korlátozhatatlan felmondás jogát fejezi ki. Ehhez képest a Ktv. és a Kjt. támadott rendelkezései - az indítványban kifejtett állásponttal szemben - nem állnak ellentétben az Mt. felmondási konstrukciójával akkor, amikor lehetővé teszik a közszolgálati és közalkalmazotti jogviszonynak nyugellátásra való jogszerzés címén felmentéssel történő megszüntethetőségét. Ellenkezőleg: a kifogásolt rendelkezések a törvényi feltétel bekövetkeztével (nyugellátásra jogosultság megszerzése) megnyitják a munkáltatónak a munkaviszony megszüntetésére vonatkozó jogosultságát, azaz e jog szabad gyakorolhatóságát, amelyet az Mt. 89. § (1) bekezdése az egyéb munkaviszonyok tekintetében általánosságban biztosít.

Az alkotmányossági absztrakt normakontroll szintjén semmiféle ellentét nincs tehát a kétféle szabályozási technika között attól kezdve, mihelyt a törvényi feltétel a köztisztviselői és közalkalmazotti szférában is beáll, így az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése szerinti - egyéb helyzeten nyugvó - megengedhetetlen megkülönböztetés fogalmilag sem merül fel.

Az Mt. és a sérelmezett törvényi rendelkezések közötti eltérő szabályozás tartalmilag abban áll, hogy az Mt. által biztosított szabad és korlátozhatatlan munkáltatói felmondási jogkört a külön törvényekben a jogalkotó nevesített felmentési jogcímekre szűkítette, azaz kifejezetten taxálta. Ezeknek a felmentési okoknak a nevesítése azonban garanciális követelmény és összefügg a köztisztviselők (közalkalmazottak) alkalmaztatási viszonyának - tradicionálisan is meglevő és a kortársi nemzetközi jogösszehasonlításban is ismert - stabilitásával és a közszolgálati jogviszonyok fentiekben már jelzett specifikumaival, a nagyobb munkabiztonság jogpolitikai kívánalmaival. A köztisztviselői, közszolgálati "státusz" fokozott jogvédelmének alkotmányossági - és jogpolitikai - szempontjait egyébként az indítványozók sem vitatják. A nyugdíjjogosultság direkt megjelenítését éppen az tette ebben a körben szükségessé, hogy ennek az erőteljesebb, kiemelt jogvédelemnek az oka már nem áll fenn akkor, amikor a köztisztviselő (közalkalmazott) egyéb ellátásra (nyugdíjra) jogosultságot szerzett. Ez a felmentési ok így az Mt.-hez viszonyítva nem új munkaviszony megszüntetési jogcím, hanem az Mt.-ben szabályozottal azonos jogi helyzet megteremtése a köztisztviselői, a közalkalmazotti szférában attól az időponttól kezdve, amikortól a köztisztviselő, közalkalmazott már nem marad ellátatlan.

Az Alkotmány egyetlen rendelkezéséből sem következik, hogy felmentési tilalmakat - amelyek az Mt. 89. §-ában szabályozott konstrukcióhoz képest többletvédelemnek minősülnek - az ellátásra való jogosultság elérése után is alkotmányosan kötelező fenntartani. Nem sértette tehát meg a törvényhozó az Alkotmányt, amikor úgy ítélte meg, hogy ezt a kiemelt kedvezményt (az alkalmaztatás alóli felmentés taxált és szűk körét) a köztisztviselői, közalkalmazotti szférában csak a saját jogon szerzett öregségi vagy rokkantsági nyugellátásra jogosultság eléréséig biztosította, figyelemmel arra, hogy a nagyobb munkabiztonság jogpolitikai követelményei csak eddig az időpontig állnak fenn.

A támadott rendelkezések ugyanakkor az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésével azért nincsenek összefüggésben, mert éppenséggel a külön törvényekben megfogalmazott feltételek bekövetkeztével nyílik meg a munkaviszony szabad megszüntetésének lehetősége ebben a szférában is, amely rendelkezések így kerülnek összhangba az Mt. által szabályozott egyéb munkaviszonyokra vonatkozó szabályokkal.

2. Az Alkotmány alapján az embernek veleszületett joga van az emberi méltósághoz. Az Alkotmánybíróság - mint ezt több határozatában kifejtette - az emberi méltósághoz való jogot az általános személyiségi jog egyik megfogalmazásának tekinti. Az alkotmánybírósági gyakorlat az általános személyiségi jogot különféle aspektusaival nevezi meg: pl. a személyiség szabad kibontakoztatásához való jogként, az önrendelkezés szabadságához való jogként, általános cselekvési szabadságként, avagy a magánszférához való jogként. Az alkotmánybírósági gyakorlat az általános személyiségi jogot szubszidiárius alapjogként értelmezi. Mivel indítványozók az általános személyiségi jogra való hivatkozással egyidejűleg felhívták a közhivatal- viselésének és a munkához illetve a munka, foglalkozás szabad megválasztásához való jognak alkotmányos rendelkezését is, - mint olyan alkotmányos rendelkezéseket, amelyeknek sérelmével egyidejűleg valósul meg az emberi méltósághoz való jog sérelme - , az Alkotmánybíróság továbbiakban azt vizsgálta, hogy tényleges ütközés van-e a nyugdíj életkor miatti felmentés és a hivatkozott alkotmányos tételek között. Az Alkotmánybíróság figyelemmel az alkotmányos rendelkezésekre megállapítja, hogy a nyugellátásra való jogosultság megszerzés, mint felmentési indok nem akadályozza meg a feleket sem újabb közszolgálati, sem újabb közalkalmazotti jogviszony létesítésében, de nem is vonja kötelező erővel maga után a már fennálló közszolgálati illetve közalkalmazotti jogviszony megszűnését. Ezért az indítványozók által kifogásolt rendelkezések nem ütköznek az Alkotmány hivatkozott szabályaival. A már fennálló közszolgálati illetve közalkalmazotti jogviszony nyugellátásra való jogszerzés címén történő megszüntetése sem korlátozza a köztisztviselőt, illetve közalkalmazottat alkotmányellenesen a személyiség szabad kibontakozásában, a közhivatal viselésének illetve a munkához, a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához való jogában.

Az Alkotmánybíróság eljárása során nem vizsgálta, hogy a munkaviszonyok szabályozásának differenciált rendszere a Ktv., és a Kjt. hatálya alá tartozók jogállásának tekintetében a Mt.-hez képest további különbségtételt indokoltan tartalmazhatna-e. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az alkotmányellenesség megállapítására és a megsemmisítésre vonatkozó indítványt elutasította.

417/B/1999. AB határozat

983/B/1999. AB határozat

A közszolgálati jogviszony megszűnése

A végkielégítés

A tartalékállomány

Eljárás a munkaviszony megszűnése, illetve megszüntetése esetén

Összeférhetetlenség

A vagyongyarapodás vizsgálata

A KÖZTISZTVISELŐI ÉLETPÁLYA

A közszolgálati jogviszony tartalma

A köztisztviselő képzése, továbbképzése

A tanulmányi szerződés

A köztisztviselő teljesítményének értékelése, minősítése

A munkavégzés szabályai

Munkavégzés, pihenőidő

A munkaidő és a pihenőidő

A teljes munkaidő

A munkaidő beosztása

A pihenőidő

Rendkívüli munkavégzés

A rendkívüli munkavégzés

Kihelyezés

Betegszabadság

Egyéb munkaidő-kedvezmények

A köztisztviselő díjazása

A munka díjazása

Munkabér

A költségek megtérítése

A munkabér védelme

Szociális juttatások

FEGYELMI ÉS KÁRTÉRÍTÉSI FELELŐSSÉG

Kártérítési felelősség

A munkavállaló kártérítési felelőssége

A munkáltató kártérítési felelőssége

A távmunkavégzés

KÖZSZOLGÁLATI JOGVITA

A KÖZSZOLGÁLATI JOGVISZONNYAL ÖSSZEFÜGGŐ ADATKEZELÉS EGYES SZABÁLYAI, A KÖZSZOLGÁLATI NYILVÁNTARTÁS

Közszolgálati ellenőrzés

KÖZTISZTVISELŐI ÉRDEKEGYEZTETÉS

A központi érdekegyeztetési fórumok

Munkahelyi köztisztviselői érdekegyeztetés

AZ ÜGYKEZELŐK KÖZSZOLGÁLATI JOGVISZONYÁRA VONATKOZÓ SZABÁLYOK

VEGYES RENDELKEZÉSEK

MINŐSÍTÉSI LAP

..................................

minősített aláírása

ILLETMÉNYRENDSZER

A KÖZSZOLGÁLATI ALAPNYILVÁNTARTÁS ADATKÖRE

KÖZPONTI KÖZSZOLGÁLATI NYILVÁNTARTÁS ADATKÖRE

A tartalékállományba helyezett közszolgálati jogviszonyban állók nyilvántartásának adatköre

A toborzási adatbázis adatköre