adozona.hu
BH 2022.7.187
BH 2022.7.187
A Kbt. 70. § (1) és (2) bekezdése egymásra épülő rendelkezést tartalmaz, amelyek értelmében az ajánlatok elbírálását a lehető legrövidebb időn belül és legkésőbb a Kbt. 70. § (2) bekezdése alapján jogszerűen fennálló ajánlati kötöttség időtartama alatt el kell végezni. Ezen együttes feltétel teljesítésének hiánya az ajánlatkérő terhére eső, kimentést nem engedő jogsértés megállapítását alapozza meg. Az ajánlatkérő oldalán felmerült egyedi körülmények a bírságszankció körében értékelhetőek [2015. évi CXLIII.
Kiválasztott időállapot:
- Kibocsátó(k):
- Jogterület(ek):
- Tipus:
- Érvényesség kezdete:
- Érvényesség vége:
MIRŐL SZÓL EZ A JOGSZABÁLY?
[1] A felperes mint ajánlatkérő a közbeszerzésekről szóló 2015. évi CXLIII. törvény (a továbbiakban: Kbt.) Második része szerinti nyílt eljárást indított multifunkciós tehergépjárművek beszerzése tárgyában. A 2019. január 2. napján feladott és az Európai Unió Hivatalos Lapjában 2019. január 7. napján megjelent felhívás szerint az ajánlattételi határidő 2019. február 6. napja volt. A felhívás IV.2.6) pontja értelmében az ajánlati kötöttség időtartama a Kbt. 81. § (11) bekezdésének megfelelően ...
BH 2022.7.187 A Kbt. 70. § (1) és (2) bekezdése egymásra épülő rendelkezést tartalmaz, amelyek értelmében az ajánlatok elbírálását a lehető legrövidebb időn belül és legkésőbb a Kbt. 70. § (2) bekezdése alapján jogszerűen fennálló ajánlati kötöttség időtartama alatt el kell végezni. Ezen együttes feltétel teljesítésének hiánya az ajánlatkérő terhére eső, kimentést nem engedő jogsértés megállapítását alapozza meg. Az ajánlatkérő oldalán felmerült egyedi körülmények a bírságszankció körében értékelhetőek [2015. évi CXLIII. törvény (Kbt.) 70. § (1) bek.].
A felülvizsgálat alapjául szolgáló tényállás
[1] A felperes mint ajánlatkérő a közbeszerzésekről szóló 2015. évi CXLIII. törvény (a továbbiakban: Kbt.) Második része szerinti nyílt eljárást indított multifunkciós tehergépjárművek beszerzése tárgyában. A 2019. január 2. napján feladott és az Európai Unió Hivatalos Lapjában 2019. január 7. napján megjelent felhívás szerint az ajánlattételi határidő 2019. február 6. napja volt. A felhívás IV.2.6) pontja értelmében az ajánlati kötöttség időtartama a Kbt. 81. § (11) bekezdésének megfelelően az ajánlattételi határidő lejártától számított egy hónap.[2] Az ajánlattételi határidőre 1 darab ajánlat érkezett. A perben nem álló ajánlattevő nettó 560 418 045 forint ajánlati ár megjelölésével nyújtott be ajánlatot. A bontáson a felperes azt a tájékoztatást adta, hogy a rendelkezésre álló anyagi fedezet nettó 499 100 000 forint.
[3] A felperes hiánypótlásokat és felvilágosítást kért, amelyek közül a legkésőbbit 2019. február 28. napján teljesítette az ajánlattevő.
[4] A felperes 2019. március 6. napján a Kbt. 70. § (2) bekezdése szerint felkérte az ajánlattevőt az ajánlati kötöttség további 30 napig, azaz 2019. április 8-ig történő fenntartására. Felhívta az ajánlattevő figyelmét a Kbt. 70. § (2) bekezdésére, amely szerint amennyiben az ajánlattevő a megadott határidőig nem nyilatkozik, azt úgy tekinti, hogy az ajánlatát a megjelölt időpontig fenntartja. Ezt követően az EKR rendszer 2020. július 8. napjáig eljárási cselekményt nem tartalmaz. A felperes 2020. július 8. napján ismételten ajánlati kötöttség fenntartásra való felkérést küldött az ajánlattevőnek, aki még aznap úgy nyilatkozott, hogy az ajánlatát az ajánlatok elbírálásáról szóló összegzés kézhezvételéig, tervezetten 2020. augusztus 6. napjáig fenntartja.
[5] A felperes 2020. július 14. napján készített döntési javaslatot az ajánlattevő ajánlatának érvényessé és az eljárás eredményessé nyilvánítására, a szerződéskötés engedélyezésére ugyanezen a napon került sor. A felperes 2020. július 27. napján elkészített és 2020. július 28. napján közzétett, az ajánlat elbírálásáról szóló összegzése szerint a közbeszerzés nyertese az ajánlattevő lett, 560 418 045 forint ajánlati árral. Az összegzés arra vonatkozóan indokolást nem tartalmazott, hogy a bontás (2019. február 6.) és az összegzés megküldésének (2020. július 28.) időpontja között miért telt el hosszabb idő. Az adásvételi szerződést 2020. október 12. napján kötötték meg.
[6] Az alperesi érdekelt 2021. január 4. napján hivatalból jogorvoslati eljárást kezdeményezett a felperes közbeszerzési eljárása ellen, a Kbt. 70. § (1) bekezdésének első mondatában foglaltak feltételezett megsértése miatt. A jogsértés megtörténtének időpontját az ajánlati kötöttség lejártát követő napban, 2019. március 11. napjában jelölte meg. Kérte annak vizsgálatát, hogy a felperes a Kbt. 70. § (1) bekezdés első mondatának megfelelően járt-e el a közbeszerzési eljárásban, továbbá kérte, hogy amennyiben annak feltételei fennállnak, állapítsa meg a Kbt. 70. § (1) bekezdésének megsértését és alkalmazza a Kbt. 165. § (3) bekezdés szerinti jogkövetkezményt.
[7] Az alperes a 2021. február 8. napján meghozott D.2/13/2021. számú határozatában megállapította, hogy a felperes megsértette a közszolgáltatók közbeszerzéseire vonatkozó sajátos közbeszerzési szabályokról szóló 307/2015. (X. 27.) Korm. rendelet 1. § (2) bekezdése szerint alkalmazandó Kbt. 70. § (2) bekezdésére tekintettel a Kbt. 70. § (1) bekezdésének első mondatát, és jogkövetkezményként 5 000 000 forint bírság megfizetésére kötelezte. Rámutatott, hogy a felperesnek főszabály szerint - a Kbt. 70. § (1) és (2) bekezdéseire tekintettel - az ajánlati kötöttség időtartama alatt, azaz jelen esetben "2019. február 9. napjától számított 30 napon belül" kellett volna a bírálatot elvégeznie. Az ajánlati kötöttség kiterjesztésének időtartama a Kbt. 70. § (2) bekezdése alapján az eredeti ajánlati kötöttség lejártától számított 60 napot nem haladhatta volna meg, ami a bírálat szempontjából is irányadó. Utalt arra, hogy a felperes közbeszerzési igénye 2019. évben merült fel, amelyet a felhívás szerint még abban az évben kellett volna teljesíteni. A felperes által hivatkozott körülményeket - úgy, mint eljárás előkészítése, piacfelmérés, árfolyam - az eredeti feltételek szerinti bírálati kötelezettség időtartama tekintetében, azaz 2019. évre nézve kell figyelembe venni. Rögzítette, hogy az EKR rendszerben az előkészítés vonatkozásában a becsült értéken kívül egyéb adat nem fellelhető; 2019. március 9. napja és 2020. július 8. napja között semmilyen eljárási cselekmény nem történt. Figyelemmel arra, hogy az összegezés megküldésére 2020. július 28. napján került sor, az ajánlati kötöttség kiterjesztése több, mint egy évvel meghaladta a Kbt. 70. § (2) bekezdése alapján irányadó időtartamot.
[8] A feltárt jogsértés következtében a Kbt. 165. § (2) bekezdés d) pontjára figyelemmel a Kbt. 165. § (3) bekezdése d) pontja alapján a (4) bekezdés szerint bírságot szabott ki, amelynek összegét a Kbt. 165. § (11) bekezdésének alkalmazásával az eset összes körülményét figyelembe véve mérlegelte.
A kereseti kérelem, a védirat és az alperesi érdekelt nyilatkozata
[9] A felperes keresetében elsődlegesen az alperesi határozat megváltoztatásával a jogsértés hiányának megállapítását és a bírság kiszabásának mellőzését (tartalmilag a hivatalbóli kezdeményezés elutasítását), másodlagosan a határozat hatályon kívül helyezését (helyesen: megsemmisítését), a bírság mellőzését és az alperes új eljárásra kötelezését, harmadlagosan a határozat megváltoztatását és a bírságkiszabás mellőzését, negyedlegesen a bírság 200 000 forintra mérséklését kérte. Utalt az alperesi érdekelthez benyújtott nyilatkozatának részletes indokolására, hangsúlyozta, hogy a Kbt. 70. § (1) bekezdésének első mondata szerinti "lehető legrövidebb" idő nincs konkrétan meghatározva, és az nem is sérülhetett, mivel szubjektív fogalmat tartamaz. Hivatkozott a Kbt. újonnan beiktatott 70. § (2a) bekezdéséhez kapcsolódó törvénymódosítás indokolására, amely erre az esetre utal. Rámutatott, hogy az alperes korábbi döntéseiben elismerte az ajánlati kötöttség Kbt.-ben meghatározott jogintézménye keretein kívüli fenntartásának lehetőségét, biztosítva a szerződés megkötését. Kiemelte, hogy a perbeli esetben az ajánlattevővel a konszenzus létrejött, így megtörténhetett a szerződéskötés. Véleménye szerint az alperes határozatában hivatkozott Kfv.VI.38.008/2018/6. számú kúriai ítélet nem releváns, mivel a jelen ügy tényállásától eltérően a szerződésmódosítás esetére vonatkozott. A Kúria Kfv.IV.35.395/2014/7. számú ítéletére utalva kifogásolta, hogy az alperes nem tett eleget a Kbt. 145. § (1) bekezdése szerint alkalmazandó, az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (a továbbiakban: Ákr.) 81. § (1) bekezdésében foglalt indokolási kötelezettségének, mivel nem tért ki arra, hogy a jogorvoslati eljárásban is bemutatott - és a keresetben is megjelölt - körülményeket milyen okból nem fogadta el és hagyta figyelmen kívül. Kifogásolta a bírság összegének megállapítása során végzett mérlegelés jogszerűségét.A jogerős ítélet
[12] Az elsőfokú bíróság a 2021. szeptember 29. napján meghozott 104.K.702.215/2021/11. számú jogerős ítéletében a felperes keresetét a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 88. § (1) bekezdésének a) pontja alapján elutasította. Az anyagi jogi jogsértés vizsgálata során rámutatott arra, hogy a Kbt. 70. § (1) bekezdésének első mondata szerinti kötelezés - a felperes érvelésével szemben - nem teljesen szubjektív és parttalan, nem kizárólag az ajánlatkérő saját megítélésétől függ, továbbá, hogy annak alkalmazásakor figyelemmel kell lenni a Kbt. további előírásaira és logikai összefüggéseire. E körben kiemelte, hogy az ajánlatkérő a Kbt. 69. §-ától eltérően az ajánlatok bírálata és értékelése nélkül meghozhatja az eljárás eredménytelenségéről szóló döntést, ha az adott eljárásban végleges árajánlatok mindegyike meghaladja - a Kbt. 75. § (4) bekezdésének megfelelően igazolt - rendelkezésre álló anyagi fedezet összegét. Hangsúlyozta, hogy a Kbt. perrel érintett időszakban hatályos 70. § (2) bekezdése a bírálati határidő szempontjából releváns ajánlati kötöttség kiterjesztésének kógens szabályait rögzíti. Kiemelte továbbá, hogy a Kbt. szigorú rendszere, kógenciája alól a közbeszerzési eljárásban kizárólag a Kbt. 2. § (7) bekezdése ad kilépési lehetőséget, azaz a Kbt. szabályaitól csak annyiban lehet eltérni, amennyiben a törvény az eltérést kifejezetten megengedi.[13] Az elsőfokú bíróság megállapította, hogy a Kbt. 70. § (1) és (2) bekezdései nem engednek kifejezett eltérést az ajánlatok elbírálása és az ajánlati kötöttség alkalmazása körében, ezért téves az a felperesi értelmezés, miszerint a szerződés megkötése érdekében a saját érdekkörében bekövetkezett, általa hivatkozott körülményekre tekintettel jogosult lenne az ajánlati kötöttség és a bírálati határidő önhatalmú átlépésére.
[15] Az elsőfokú bíróság a tényállás körében rögzítette, hogy a felek által nem volt vitatott, hogy - a bírálati határidő szempontjából is releváns - ajánlati kötöttség eredeti időtartama a Kbt. 70. § (2) bekezdése alapján történő kiterjesztéssel további 30 napig állt fenn. Szintén nem volt vitatott, hogy a felperes 2019. március 9. napjától 2020. július 8. napjáig az EKR rendszerben nem rögzített eljárási cselekményeket, és 2020 július 8. napján már a Kbt. szabályozási keretein kívül kérte fel az ajánlattevőt az ajánlata fenntartására. Rámutatott arra, hogy a jogszabálysértő magatartás nem menthető ki a felperes saját érdekkörében felmerült okra alapított indokkal, miszerint nem állt rendelkezésére megfelelő összegű fedezet a szerződés megkötéséhez. Megjegyezte, hogy még az ajánlatkérő érdekkörén kívül eső objektív akadály esetén sem húzódhat az elbírálás időtartama a Kbt. keretein túli időtartamra; "az ajánlatkérő köteles levonni a [29] bekezdésben említett, Kbt. által előírt jogkövetkezményeket, és a feltételek bekövetkeztével eredménytelenné nyilvánítani az eljárást".
[16] A bírság összegének tekintetében rámutatott arra, hogy a jogkövetkezmény megállapítása és a bírság kiszabása során mérlegelési jogkörben hozott az alperes döntést, amelyre a Kp. 85. § (5) bekezdése alkalmazandó, azaz a döntés jogszabálysértő jellegét csak a Kbt. 165. § (11) bekezdésében meghatározott mérlegelési jogkör jogszabályi kereteinek kirívó megsértése esetén állapíthatja meg. Az elsőfokú bíróság megállapította, hogy a mérlegelés szempontjai egyértelműen beazonosíthatók az alperes határozatának 38. pontjában, az alperes mérlegelési jogkörben hozott döntése megalapozott és okszerű volt, azzal kapcsolatos jogsértés a keresetben foglaltak alapján nem volt feltárható.
A felülvizsgálati kérelem és az ellenkérelmek
[17] A jogerős ítélettel szemben a felperes terjesztett elő felülvizsgálati kérelmet, amelyben a Kp. 121. § (1) bekezdés a) pontja alapján, az ügy érdemére kiható jogszabálysértés miatt kérte annak hatályon kívül helyezését és az elsőfokú bíróság új eljárás lefolytatására és új határozat hozatalára utasítását, továbbá az alperes és az alperesi érdekelt kötelezését a felülvizsgálati eljárásban felmerült perköltsége megfizetésére. A felülvizsgálati kérelem indokaként arra hivatkozott, hogy az elsőfokú bíróság ítélete sérti a Kbt. 70. § (1) és (2) bekezdését, a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 6:64. § (1) bekezdését, a Kbt. 75. § (2) bekezdés b) pontját és (4) bekezdését, a Kbt. 165. § (1) bekezdés d) pontjára figyelemmel a Kbt. 165. § (3) bekezdés d) pontja alapján a Kbt. 165. § (4) bekezdését és (11) bekezdését, a Kbt. 172. § (1) bekezdésében adott kifejezett felhatalmazásra is tekintettel.[18] A felperes az ajánlati kötöttség körében bemutatta a 2021. február 1-je előtti és a 2021. február 1-jén hatályba lépett módosítás szerinti szabályozás releváns elemeit, továbbá utalt arra az alperesi gyakorlatra, miszerint az ajánlatkérő és az ajánlattevők a Kbt.-ben meghatározott ajánlati kötöttség keretein kívül, a közbeszerzési eljárás eredményes befejezése érdekében konszenzust alakíthatnak ki (D.695/33/2016., D.32/15/2019. számú alperesi határozatok). Hangsúlyozta, hogy az ajánlatkérők 2021. február 1-je előtt és azt követően is jogszerűen élhettek az ajánlati kötöttség és így a bírálat meghosszabbításának lehetőségével, a különbség csupán annyi, hogy ennek alapját korábban a Ptk. képezte, míg 2021. február 1-jétől a Kbt. teszi lehetővé, az adott időszakban a Kbt. célja, preambuluma és a 2014/25/EU Irányelv (89) preambulum-bekezdése és a 36. cikk (1) bekezdése nem változtak. Kiemelte, hogy nem ezek a körülmények indokolták a 2021. február 1-jei módosításokat, hanem az, hogy a jogalkotó észlelte, hogy "a közbeszerzési eljárások során gyakran merül fel a bírálat elhúzódásának problémája", és a bírálat hosszabbításának kérdését a Kbt. nem rendezte megfelelően a gyakorlatban felmerülő jogalkalmazási kérdések vonatkozásában. Álláspontja szerint ebből nem következik az, hogy csak a 2021. február 1-je utáni indult eljárásokban van jogszerű lehetőség az ajánlati kötöttség, és így a bírálat 180 napon túli meghosszabbítására. Kérte annak megerősítését, hogy az ajánlatkérők 2021. február 1-je előtt megindult közbeszerzési eljárásokban is jogszerűen élhetnek a Kbt. 70. § (2) bekezdésében foglaltakon túli ajánlati kötöttség meghosszabbítással a D.695/33/2016., D.32/15/2019. számú alperesi határozatokra figyelemmel, a Ptk. alapján.
[19] A kimentés lehetőségével összefüggésben kérte annak megerősítését, hogy az ajánlatkérőnek a Kbt. 70. § (2) bekezdése szerinti időtartamon túlra elhúzódó közbeszerzési eljárások esetén van kimentési lehetősége, különös figyelemmel a Kbt. 70. § (1) bekezdésének első mondatára ("lehető legrövidebb időn belül").
[20] A felperes a felülvizsgálati kérelmében kiemelte, hogy a jogsértést a Kbt. 70. § (1) bekezdésének tekintetében állapították meg, a Kbt. 70. § (2) bekezdésének sérelmét nem állapították meg a terhére. A Kbt. 70. § (1) bekezdése ugyanakkor nem határozza meg a "lehető legrövidebb" időtartamot, azt nem számszerűsíti, a lehetőségekhez képest pedig a lehető legrövidebb időn belül bírálta el az ajánlatot, így a Kbt. 70. § (1) bekezdésének első fordulata nem sérült. Határozott álláspontja szerint ezen "gumiszabály" rugalmassága mindig az adott helyzet tekintetében, az eset összes körülményét értékelve határozható meg. Álláspontja szerint a Kbt. 70. § (1) bekezdésének első mondata értékelése körében figyelembe veendő tényeket egyértelműen előadta, az alperesi érdekelt tájékoztatás kérésének eleget téve részletesen levezette és alátámasztotta, hogy milyen lehetőségek, körülmények okán került az összegzés 2020 júliusában kiküldésre. Sosem állította, hogy a "lehető legrövidebb idő" egy parttalan kategória lenne. Kérte annak eldöntését, hogy a lehető legrövidebb kitétel a Kbt. 70. § (2) bekezdése szerinti időtartamot jelenti, vagy annak mértéke függ az eset összes körülményétől.
[21] A felperes kérte annak a kérdésnek is az eldöntését, hogy a hivatkozott döntőbizottsági gyakorlat alapján intézményesített, a Kbt. 70. § (2) bekezdésén túli, konszenzuson alapuló kötöttség meghosszabbítás megalapozza-e (az eljárás megindításakor hatályos) Kbt. 70. § (2) bekezdésének, vagy a Kbt. 70. § (1) bekezdés első fordulatának a sérelmét, amikor a jelenleg hatályos - változatlan irányelvi alapokon nyugvó - Kbt. még a 180 napon túli kötöttséghosszabbítást is lehetővé teszi, az érintett ajánlattevő nyilatkozatával, azaz konszenzussal. Hangsúlyozta, hogy a Kbt. 70. § (1) bekezdésének első fordulata nem sérült, érdeksérelem sem áll fenn. E körben kifejtette, hogy az aktuális Kbt.-módosítás indokolása szerint a bírálat elhúzódásának problémáját a jogalkotó abban látta, hogy ha a nyertes nem tartja fenn ajánlatát, akkor a drágább ajánlat ajánlattevőjével kell szerződnie az ajánlatkérőnek, ami a hatékony közpénz-felhasználás ellen hat. Idézte a Kbt. 70. § (2a) bekezdés beillesztésének indokolását.
[24] A felperes határozottan vitatta a bírságolás jogszerűségét is (elsőfokú ítélet [42] pont). Kifejtette, hogy az alperes a korábbi gyakorlatában ilyen jogsértést nem állapított meg, pedig az eljárások számos esetben elhúzódtak az ajánlati kötöttség és a bírálat Kbt. szerinti időtartamon túli meghosszabbítása során. Rámutatott, hogy a 2020. év a pandémiás helyzetre figyelemmel megnehezítette az ajánlatkérők dolgát, továbbá, hogy első ízben éppen a veszélyhelyzeti időszak közbeszerzéseit vizsgálja ebből a szempontból az alperesi érdekelt és az alperes, a 2021. évben 7 darab határozat lelhető fel azonos jogsérelem megállapításáról, ebből 1 esetben nem a jelen per felperese az ajánlatkérő. Álláspontja szerint a javára lett volna értékelhető, hogy a jogszabályi környezet olyan irányba változott, hogy az ajánlati kötöttség akár a 180 napot is meghaladhatja. Mindezekre figyelemmel nézete szerint nem volt helye milliós nagyságrendű bírság kiszabásának. Kifejtette, hogy amennyiben az eddigi megengedő gyakorlat helyett most már azzal kell számolni, hogy az ajánlati kötöttség 30/60+60 napon túli meghosszabbítása súlyos bírságolással jár, akkor is csak a jövőre nézve tudja a határozati megállapításokat a gyakorlatba átültetni, amit maradéktalanul meg is fog tenni. Erre figyelemmel azonban a bírság kiszabását nem tartotta elfogadhatónak, a figyelmeztetésnek is kellő visszatartó ereje lett volna, mivel eddig is a hatályos jogszabályi előírásokkal összhangban, a döntőbizottsági gyakorlat alapján járt el.
[25] Az alperes a felülvizsgálati ellenkérelmében kérte a jogerős ítélet hatályában fenntartását és a felperes kötelezését a perköltség megfizetésére.
[26] Az alperesi érdekelt a felülvizsgálati ellenkérelmében a jogerős ítélet hatályában fenntartását kérte, mivel a felülvizsgálati kérelem olyan hiányosságokban szenved, amely által elbírálásra alkalmatlan, továbbá lehetetlen célra irányul és nem teljesíthető, az elsőfokú bíróság ítélete pedig a jogszabályoknak megfelel. A Kbt. a kérdést egyértelműen rendezi, az elsőfokú bíróság ítélete a jogszabályokból következő egyetlen lehetséges értelmezést fogadta el, így az helytálló.
A Kúria döntése és jogi indokai
[29] A felperes felülvizsgálati kérelme - a következők szerint - részben alapos.[31] A Kúria elsőként az alperesi érdekelt azon eljárási hivatkozásait vizsgálta, amelyek szerint a felülvizsgálati kérelem elbírálására nincs lehetőség. Az alperesi érdekelt helytállóan mutatott rá, hogy az ítélet kapcsán állított jogsértéshez nemcsak a konkrét jogszabályhely megjelölése szükséges, hanem a hivatkozott jogszabálysértés tartalmi körülírása és arra vonatkozó jogi álláspontjának kifejtése is. E követelményeknek a felülvizsgálati kérelem megfelel, ugyanis a felperes összességében jogsértésként rögzítette, hogy jogszabálysértően állapítottak meg terhére jogsértést és jogszabálysértően alkalmaztak vele szemben bírságot, emellett minden egyes megjelölt jogszabálysértésnél kifejtette arra vonatkozó álláspontját.
[32] A Kúria a továbbiakban a felülvizsgálati kérelemben nevesített jogszabálysértések körében kifejtett érveket vizsgálta. Ennek kapcsán elsődlegesen rögzíti, hogy a Kbt. 2021. február 1. napján hatályba lépett módosítása jelen ügyre nem irányadó, ezt a felek nem is vitatták. A felperes a közbeszerzési eljárást 2019. január 2. napján indította, így az erre figyelemmel alkalmazandó jogszabályi rendelkezések alapján vizsgálta a Kúria a felülvizsgálati kérelemben és a felülvizsgálati ellenkérelmekben előadottakat.
[33] Az alperes a határozatában a Kbt. 70. § (2) bekezdésére tekintettel a Kbt. 70. § (1) bekezdése első mondatának megsértését állapította meg a felperes terhére. A jogsértésként megállapított Kbt. 70. § (1) bekezdésének első mondata alapján "Az ajánlatkérő az ajánlatokat a lehető legrövidebb időn belül köteles elbírálni". A Kbt. 70. § (2) bekezdése az eljárást lezáró döntésről való értesítésnek az ajánlati kötöttség fennállása alatt történő teljesítése érdekében rendelkezik arról, hogy amennyiben az ajánlatkérő az elbírálást nem tudja olyan időtartam alatt elvégezni, hogy az adott értesítésre az ajánlati kötöttség alatt sor kerüljön, felkérheti az ajánlattevőket ajánlataik meghatározott időpontig történő további fenntartására, az ajánlati kötöttség ajánlatkérő felkérésére való kiterjesztése azonban - a Kbt. 2021. február 1-jén hatályba lépett módosítását megelőző rendelkezés értelmében - nem haladhatja meg az ajánlati kötöttség lejártának eredeti időpontjától számított hatvan napot.
[34] A felperes felülvizsgálati kérelmének központi eleme az ajánlati kötöttség időtartama, valamint az ajánlati kötöttség meghosszabbításának az értelmezése, ugyanakkor a terhére megállapított jogsértés nem közvetlenül az ajánlati kötöttséget érinti, hanem az ajánlatok elbírálására előírt kötelezettséget, ugyanis a felperes által kiírt közbeszerzési eljárás tekintetében a bírálat kirívó mértékű elhúzódása miatt a bírálati kötelezettségre vonatkozó jogszabályi rendelkezés megsértését állapította meg az alperes. A Kbt. 70. § (1) és (2) bekezdésében foglalt rendelkezés között az összefüggés abban áll, hogy az ajánlatokat az ajánlati kötöttség, illetve a Kbt. 70. § (2) bekezdésében szabályozott, az ajánlatkérő által kiterjeszthető ajánlati kötöttség időtartama alatt el kell bírálni. Ez a követelmény, valamint a Kbt. 70. § (1) bekezdésében megfogalmazott "lehető legrövidebb időn belül" történő elbírálás követelménye együttesen áll fenn, így - miként arra az alperesi érdekelt is rámutatott - ez utóbbi számszerűsítése nélkül is értelmezhető a Kbt. rendelkezéseiben megnyilvánuló elvárás, miszerint az ajánlatokat a Kbt. 70. § (1) bekezdésében foglaltak szerint a lehető legrövidebb időn belül, a Kbt. 70. § (2) bekezdésének rendelkezésére figyelemmel az ajánlati kötöttség lejártának eredeti időpontjától számított hatvan napon belül el kell bírálni.
[35] A Kúria tehát abban a tekintetben osztja az alperes és az elsőfokú bíróság álláspontját, hogy van összefüggés a Kbt. 70. § (1) és (2) bekezdése között, ezáltal az ajánlat elbírálására vonatkozó határozatlan időtartam betartásának, jogszerűségének értékelése nemcsak szubjektív megítélés kérdése, hanem annak keretet ad a Kbt. 70. § (2) bekezdésében foglalt, ajánlati kötöttségre vonatkozó szabály. Ennek megsértése, az ajánlati kötöttség lejártának eredeti időpontjától számított maximum hatvan napon belüli elbírálás hiánya megalapozza a jogsértés megállapítását. Ugyanakkor a Kúria álláspontja szerint annak nincs rögzített törvényi akadálya, hogy az ajánlattevő önkéntes alapon - a Kbt. ajánlati kötöttségre vonatkozó szabályrendszerén kívül - fenntartsa az ajánlatát, és annak sem, hogy konszenzusos alapon a szerződéskötés erre tekintettel megtörténjen. Ez azonban nem hat vissza a Kbt. 70. § (1) bekezdésében foglalt azon követelményre, hogy az ott írt szabályokat az ajánlatkérőnek be kellett volna tartania. A bírálat rendjére vonatkozó jogszabályi rendelkezések megszegése a jogsértés megállapítását és erre tekintettel szankció alkalmazását megalapozta.
[36] A Kúria hangsúlyozza, hogy a felperes a felhívásban az ajánlati kötöttség időtartamát az ajánlattételi határidő lejártától számított egy hónapban határozta meg, amelyet annak lejárta előtt - a Kbt. 70. § (2) bekezdésében foglalt jogosultságával élve - 2019. április 8-ig kiterjesztett. Az ajánlati kötöttség ezáltal 2019. április 8. napján járt le, azonban a felperes a meghosszabbított ajánlati kötöttség időtartama alatt sem végezte el a bírálatot. Az ajánlati kötöttség 2019. április 8-i lejártával az ajánlati kötöttség "megszakadt", ezt követően több mint egy év elteltéig az ajánlat elbírálására nem került sor. Az idő múlása azt eredményezte, hogy a felperesnek már objektíve nem volt lehetősége a Kbt. 70. § (2) bekezdése alapján az ajánlati kötöttség további kiterjesztését kérni, mivel az ajánlati kötöttség lejártának eredeti időpontjától számított hatvan nap már eltelt, ezáltal a bírálatot már el kellett volna végeznie. Ennek ellenére 2020. július 8. napján a felperes ismételten felkérte az ajánlattevőt az ajánlati kötöttség fenntartására, amely ajánlatkérői kiterjesztésre a Kbt. 70. § (2) bekezdésének irányadó időszakban hatályos rendelkezése nem biztosított lehetőséget. A Kbt. ajánlat elbírálására vonatkozó rendelkezéseinek megsértése tehát fennáll.
[37] A felperes az ajánlati kötöttség körében tényszerűen mutatott rá a Kbt. 70. §-ának 2021. február 1-je előtti és a 2021. február 1-jén hatályba lépett, módosított rendelkezése szerinti releváns elemeire, valamint a törvénymódosítás indokaira, azonban ez az előadása a jogsértés megállapításának jogszerűségére kihatással nincs, mivel a Kbt. 70. § (2) és (2a) bekezdését érintő jogszabálymódosítás nem eredményezi a felperes közbeszerzési eljárása tekintetében az irányadó időszakban hatályos Kbt. 70. § (1) bekezdésének első mondata szerinti kötelezettség elmulasztása mint jogsértés hiányát. Az ajánlati kötöttség időtartama alatt, a lehető legrövidebb időn belül az ajánlatkérőnek a bírálatot el kell végeznie, amely kötelezettségnek a felperes nem tett eleget.
[40] A Kúria az ajánlati kötöttség meghosszabbítása tárgyában kifejtett felperesi érveléssel összefüggésben hangsúlyozza, hogy a Kbt. és a Ptk. eltérő aspektusból szabályozza az ajánlati kötöttség meghosszabbítását. A Kbt. szabályozási rendszerében az ajánlati kötöttség időtartamát az ajánlatkérő először a felhívásban határozza meg, a Kbt. keretei között, majd a közbeszerzési eljárás során ugyancsak az ajánlatkérő az, aki kérheti az ajánlati kötöttség időtaramának kiterjesztését, amely kiterjesztésnek szintén a Kbt. határozza meg az időbeli kereteit. A Kbt. tehát az ajánlati kötöttséget a Ptk. rendelkezéseitől eltérően szabályozza, és azáltal, hogy a Kbt. kógens és speciális szabályt tartalmaz - miként arra az alperes és az alperesi érdekelt is hivatkozott - a közbeszerzési eljárás eredményeként kötendő szerződésre vonatkozó ajánlati kötöttség tekintetében ez az irányadó, maga a Kbt. ettől eltérésre nem ad lehetőséget. A Ptk. 6:64. § (1) bekezdése - az alperesi érdekelt által is kifejtettek szerint - nem az ajánlatkérő, hanem az ajánlattevő egyoldalú jogosultságaként szabályozza az ajánlati kötöttség idejének a meghatározását, amely a szerződő felek polgári jogi jogviszonyára irányadó, ezáltal nem értelmezhető úgy, hogy az felmenti az ajánlatkérőt a Kbt.-ben előírt kógens határidő megtartásának kötelezettsége alól. A Kbt. 2. § (8) bekezdésében foglalt rendelkezés a közbeszerzési eljárás alapján megkötött szerződésekre vonatkozóan a Ptk. rendelkezéseinek a Kbt.-ben foglalt eltérésekkel való alkalmazását írja elő, azaz a Kbt. elsődlegessége és specialitása itt is kifejezésre jut. A Kbt. kógenciája és a Ptk. szabályaihoz képest speciális jellege azt eredményezi, hogy az ajánlati kötöttség ajánlatkérő által kezdeményezett kiterjesztésére szigorúan a Kbt. 70. § (2) bekezdésének a rendelkezését kell alkalmazni. A felperes a közbeszerzésére irányadó Kbt. rendelkezés értelmében az ajánlati kötöttség kiterjesztésére jogszerűen úgy kérhette fel az ajánlattevőt, hogy az ajánlati kötöttség kiterjesztése nem haladhatta meg az ajánlati kötöttség lejártának eredeti időpontjától számított hatvan napot. Ez a határidő pedig a Kbt. 70. § (1) bekezdése szerinti elbírálási kötelezettség határidejének is a kerete, amelynek meghosszabbítására - felperes hivatkozásával szemben - sem a Ptk., sem az alperesi gyakorlat nem biztosít jogalapot. A felperes tehát alaptalanul hivatkozott arra, hogy az elsőfokú bíróság ítélete a Kbt. 70. § (1) és (2) bekezdését, valamint a Kbt. 2. § (8) bekezdését és a Ptk. 6:64. § (1) bekezdését sérti.
[41] A Kúria a kimentés lehetőségével összefüggő felperesi okfejtést sem ítélte megalapozottnak. A kimentés kérdéskörét az elsőfokú bíróság az ítéletében több pontban is vizsgálta (jogerős ítélet [35] és [37] pont), ennek során rögzítette (jogerős ítélet [35] pont), hogy az elbírálás időtartama az ajánlatkérő érdekkörén kívül eső objektív akadály esetén sem húzódhat a Kbt. keretein túli időtartamra. Az elsőfokú bíróság ezáltal összességében úgy foglalt állást, hogy az elbírálási határidő nem léphető túl, e tekintetben a Kbt. kimentési lehetőséget nem biztosít. A Kúria ezzel egyetért és hangsúlyozza egyrészt, hogy a közbeszerzési jogsértésért való felelősség objektív, azaz a jogsértés megvalósulása esetén kimentésre nincs lehetőség, másrészt a Kbt. kógens jellege és a Kbt. 2. § (7) bekezdésének rendelkezése értelmében a Kbt. szabályaitól csak annyiban lehet eltérni, amennyiben azt a Kbt. kifejezetten megengedi, amely jogszabályi rendelkezés ugyancsak azt fejezi ki, hogy az ajánlatok Kbt. szerint fennálló ajánlati kötöttség időtartamán túli elbírálását a Kbt. 70. § (1) bekezdése - figyelemmel a (2) bekezdésében foglaltakra is - nem biztosítja, így az alperes által megállapított jogsértés tekintetében kimentési lehetőség nem áll fenn. Erre figyelemmel a jogsértés jogalapja körében nem is kellett részletezni, hogy a felperes jogorvoslati kérelemben előadott érvrendszerét az alperes, illetve az elsőfokú bíróság miért nem fogadta el.
[42] A felperes helyesen mutatott rá, hogy a Kbt. 70. § (1) bekezdése rugalmasságot biztosít, így a lehető legrövidebb időn belüli elbírálást mindig az adott helyzet tekintetében, az eset összes körülményét értékelve kell vizsgálni, azonban figyelmen kívül hagyta, hogy az elbírálás határidejére vonatkozó, a Kbt. 70. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezés összefügg a (2) bekezdésben foglalt előírással. A Kbt. 70. § (1) bekezdése szerinti rugalmasság ezáltal kizárólag a (2) bekezdésben meghatározott, a Kbt. eljárási rendje alapján jogszerűen fennálló ajánlati kötöttség időtartamán belül érvényesülhet.
[43] A Kúria az elsőfokú bíróság ítéletének konkrét pontjaihoz kapcsolódó felperesi hivatkozásokat részben elfogadta, ennek eredményeként a jogerős ítélet [29] pontjában a "lehető legrövidebb idő" kifejezés felperesi minősítésére vonatkozó tagmondatból az "és parttalan" szövegrészt, valamint a "nem kizárólag az ajánlatkérő saját megítélésétől függ" szövegrészt mellőzi, mivel a felperes ezt a minősítést nem tette meg, keresetlevelének 7. oldalán pusztán azt fejtette ki, hogy "kvázi szubjektív kategória" áll fenn. A felperes a jogerős ítélet [35] pontjában a Kbt. által előírt jogkövetkezmények levonására vonatkozó kötelezettség tekintetében helytállóan mutatott rá, hogy a fedezet-hiányra alapított eredménytelenségi ok nem ajánlatkérői kötelezettség, hanem azt a Kbt. lehetőségként szabályozza, ugyanakkor a Kúria hangsúlyozza, hogy a jogerős ítélet [35] pontja, bár utal a [29] pontra is, de nem kifejezetten egy konkrét jogkövetkezmény kötelező alkalmazására vonatkozik, hanem arra, hogy az ajánlatkérő köteles levonni a Kbt. által előírt jogkövetkezményeket, természetesen a Kbt. szabályrendszerének megfelelően. Az elsőfokú bíróság az ítéletében nem mondta ki a Kbt. 75. § (2) bekezdés b) pontja szerinti eredménytelenségi ok kötelező alkalmazását, ezt nem is rögzíthette, mivel - miként azt a felperes is előadta - az eredménytelenné nyilvánításnak csupán a lehetőségét tartalmazza a konkrét jogszabályi rendelkezés. Ennélfogva a Kbt. 75. § (2) bekezdés b) pontjának és 75. § (4) bekezdésének a megsértése nem áll fenn. A felperesnek a Kbt. 75. § (2) bekezdés b) pontja alapján nem kellett kötelezően a közbeszerzési eljárás eredménytelenné nyilvánításáról dönteni, kötelezettsége arra vonatkozóan állt fenn, hogy a Kbt. 70. § (2) bekezdésében foglaltakra figyelemmel, a Kbt. 70. § (1) bekezdése alapján a lehető legrövidebb időn belül és a Kbt. 70. § (2) bekezdése szerint jogszerűen fennálló ajánlati kötöttség időtartama alatt végezze el a bírálatot.
[45] A Kúria megjegyzi, hogy az ajánlati felhívás az ajánlattételi határidőt 2019. február 6. napjának 10:00 órájában jelölte meg, ugyanakkor a jogerős ítélet és az alperes határozata az ajánlattételi határidőt alkalmanként 2019. február 9. napjában nevesíti (jogerős ítélet [1] és [9] pont, közigazgatási határozat 33. pont), amely mint nyilvánvaló számelírás az ügy érdemére nem hat ki.
[46] A Kúria ezt követően a bírságolás jogszerűségét vitató felperesi érveket vizsgálta, és e körben a felperes felülvizsgálati kérelmét részben alaposnak értékelte. A Kúria hangsúlyozza, hogy a bírságszankció mértékénél ebben az esetben is az ügy összes körülményét mérlegelni kell. Kétségtelen, hogy az alperes a fennállt körülményekből számosat felsorakoztatott már a határozatában, amelyeket az elsőfokú bíróság megfelelőnek ítélt, nem talált olyan kirívó körülményt, ami felülmérlegelésre alapot adott volna. A Kúria a felülvizsgálati kérelemben foglaltakra figyelemmel áttekintette a mérlegelés körébe vont szempontokat és úgy ítélte meg, hogy részben alappal hivatkozott a felperes a javára figyelembe nem vett körülményekre, különösen is az akkor már ismert jogszabályváltozásra, amely kifejezésre juttatta, hogy a jogalkotó is szükségesnek látta az elbírálási idő tekintetében annak - egyébiránt jelentős - hosszabbítását, a gyakorlati tapasztalatokra figyelemmel.
[47] A Kúria rámutat arra, hogy a kiterjesztett ajánlati kötöttség 2019. április 8. napjáig állt fenn, azt követően a Kbt. 70. § (2) bekezdésében foglalt rendelkezés megsértésével került sor az ajánlati kötöttség újabb meghosszabbítására, ezáltal a felperesnek már 2019. év első harmadában el kellett volna bírálni az ajánlatot. Ezen időbeliségre figyelemmel a felülvizsgálati kérelemben a bírság szempontjai körében kifejtett egyes hivatkozások (pl. pandémiás helyzetre alapított érvek) nem relevánsak, ugyanakkor más körülmények kihatással lehetnek akár a jogsértés súlyának, akár a mulasztásban megnyilvánuló jogsértés időtartama hosszának értékelésére, ezáltal a bírság mértékére. Az alperes határozata 38. pontjában rögzítette, hogy "az eset valamennyi körülményét mérlegelte", az elsőfokú bíróság pedig jogszerűnek minősítette ezt, ugyanakkor a Kúria hangsúlyozza, hogy a Kbt. 165. § (11) bekezdése nem zárt taxációt tartalmaz, ezáltal a bírság mértékére kiható, a határozat meghozatalakor ismert, az alperes eljárása során a felperes által már hivatkozott körülmények értékelése nem mellőzhető. A Kúriának ugyanakkor a felülvizsgálati eljárásban nem feladata, hogy ezt az értékelést elsőként elvégezze.
[48] A bírságszankció tekintetében találta indokoltnak az új eljárás lefolytatását a Kúria, egyfelől a mérlegelés szempontjai közé beemelt új elem okán, másrészt az eljárás során végig hivatkozott - a felperes álláspontja szerint javára szolgáló - további körülményeknek a szankció körében szükséges értékelése okán. Ez utóbbi körülményeket az alperes értékelte ugyan, de nem a szankció, hanem a jogsértés körében, és helytállóan jutott arra a következtetésre, miszerint a felperes hivatkozásai a jogsértés jogalapja szempontjából nem relevánsak, ezt az elsőfokú bíróság is elfogadta. Ugyanakkor az alperes a bírság mértékének megállapításakor nem értékelte a felperes által a jogorvoslati eljárás során hivatkozott körülményeket.
[49] A fentiekre figyelemmel a Kúria az elsőfokú bíróság jogerős ítéletét a Kp. 121. § (1) bekezdésének b) pontja alapján részben, a bírság jogkövetkezményre kiterjedően megváltoztatta, az alperes D.2/13/2021.számú határozatát a bírság jogkövetkezményre vonatkozó részében megsemmisítette és az alperest ebben a körben új eljárás lefolytatására kötelezte, ezt meghaladóan a jogerős ítéletet hatályában fenntartotta.
[50] Az új eljárásban az alperesnek kizárólag a jogsértés jogkövetkezményéről kell rendelkeznie, ennek során az eset valamennyi körülményét mérlegelni kell, ezáltal a mérlegelésnek ki kell terjednie nemcsak a Kbt. 165. § (11) bekezdésében tételesen felsorolt szempontokra, hanem a mérlegelés szempontja közé beemelt, a felperes által hivatkozott jogszabálymódosítás során kifejtett, a jogfejlődés irányát egyértelműen mutató jogalkotói indokolásban foglaltakra, valamint a felperes által a jogorvoslati eljárás során részletesen előadott körülményekre.
(Kúria Kfv.I.38.151/2021/9.)