adozona.hu
BH 2025.7.175
BH 2025.7.175
Az Alaptörvény 34. cikk (5) bekezdésének felhatalmazása alapján a Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. törvény a költségvetési egyensúly megőrzése érdekében a helyi önkormányzat törvényben meghatározott mértékű kölcsönfelvételét a Kormány hozzájárulásához köti. E törvény a Kormány döntési szabadságát rögzíti, meghatározza annak eljárási és anyagi jogi kereteit, ez azonban nem szünteti meg a döntés politikai jellegét. A döntés meghozatala során egyértelműen vannak olyan feltételek, am
Kiválasztott időállapot:
- Kibocsátó(k):
- Jogterület(ek):
- Tipus:
- Érvényesség kezdete:
- Érvényesség vége:
MIRŐL SZÓL EZ A JOGSZABÁLY?
[1] A felperes önkormányzat közgyűlése jóváhagyta a felperes, továbbá egy bankkonzorcium között létrejött 2023. évi fejlesztési célú hitelkeretszerződés megkötését.
[2] A felperes egyidejűleg felkérte a polgármestert, hogy intézkedjen Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. törvény (a továbbiakban: Gst.) 10. §-a alapján a Kormány előzetes hozzájárulásának beszerzéséről.
[3] A felperes és a bankkonzorcium a hitelszerződést 2023. november 30-án megkötötte.
[4] Az alperes...
BH 2025.7.175 Az Alaptörvény 34. cikk (5) bekezdésének felhatalmazása alapján a Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. törvény a költségvetési egyensúly megőrzése érdekében a helyi önkormányzat törvényben meghatározott mértékű kölcsönfelvételét a Kormány hozzájárulásához köti.
E törvény a Kormány döntési szabadságát rögzíti, meghatározza annak eljárási és anyagi jogi kereteit, ez azonban nem szünteti meg a döntés politikai jellegét. A döntés meghozatala során egyértelműen vannak olyan feltételek, amelyek vizsgálata nem igényli politikai szempontok értékelését [így többek között a 10. § (2) bekezdése, 10/B. § (1) bekezdés b) pontja], önmagában azonban ezek a részletszabályok még nem teszik a Kormányhatározatot olyan közigazgatási tevékenységgé, amellyel szemben a közigazgatási bírói felülvizsgálat lehetősége adott lenne [Alaptörvény 34. Cikk (5) bek.; 2011. évi CXCIV. törvény (Gst.) 10. §, 10/B. §, 10/C. §].
A felülvizsgálat alapjául szolgáló tényállás
[1] A felperes önkormányzat közgyűlése jóváhagyta a felperes, továbbá egy bankkonzorcium között létrejött 2023. évi fejlesztési célú hitelkeretszerződés megkötését.[2] A felperes egyidejűleg felkérte a polgármestert, hogy intézkedjen Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. törvény (a továbbiakban: Gst.) 10. §-a alapján a Kormány előzetes hozzájárulásának beszerzéséről.
[3] A felperes és a bankkonzorcium a hitelszerződést 2023. november 30-án megkötötte.
[4] Az alperes az önkormányzatok adósságot keletkeztető, valamint kezesség-, illetve garanciavállalásra vonatkozó ügyleteihez történő 2023. október-novemberi előzetes kormányzati hozzájárulásról szóló 1564/2023. (XII. 14.) Korm. határozat (a továbbiakban: Kormányhatározat) szerint nem adta hozzájárulását a felperes fejlesztési célú hitelfelvételéhez.
A kereseti kérelem
[5] Keresetlevelében a felperes elsődlegesen a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 38. § (1) bekezdés f) pontja szerint a közigazgatási tevékenységgel előidézett jogsértés tényének a megállapítását kérte.[6] Kiemelte, az alperes mint jogalkalmazó szerv az önkormányzat jogait és kötelezettségeit tisztességes hatósági eljárás lefolytatása és indokolt határozat meghozatala nélkül állapította meg, amely sérti Magyarország Alaptörvénye XXIV. cikk (1) bekezdésében, valamint a XXVIII. cikk (7) bekezdésében biztosított jogát.
[7] Alapvető érdeke, hogy a Kormány bírálatáról mindenkor alakszerű, indokolt és a jogorvoslat lehetőségét biztosító egyedi határozatot kapjon.
[8] Keresetlevelében utalt arra is, hogy a Kp. 4. § (1) bekezdése szerinti valamennyi feltétel teljesül, az alperes az Alaptörvény 15. cikk (2) bekezdése szerint a közigazgatás legfőbb szerve, a vitatott közigazgatási tevékenység pedig a Gst. 10. §-án, valamint a végrehajtására kiadott, az adósságot keletkeztető ügyletekhez történő hozzájárulás részletszabályairól szóló 353/2011. (XII. 30.) Korm. rendeleten (a továbbiakban: Korm.rendelet) alapszik. A vitatott közigazgatási cselekmény, annak előkészítése a közigazgatási jogon alapuló egyedi jogalkalmazó tevékenység, aktus, amely a felperes jogi helyzetének megváltoztatására irányul, mivel a Gst. megállapítja a hitelfelvételhez való hozzájárulás feltételeit, a Korm.rendelet pedig egyes eljárási kérdésekben tartalmaz szabályokat.
Az elsőfokú végzés
[9] Az elsőfokú bíróság 2024. március 7-én kelt végzésével a felperes keresetlevelét a Kp. 48. § (1) bekezdés d) pontjának alkalmazásával visszautasította.[10] Mindenekelőtt rámutatott, hogy az alperes védiratában felhívott perképesség vizsgálatát megelőzi a hatáskör vizsgálata, így amennyiben az állapítható meg, hogy a Kormány döntése nem tartozik a Kp. hatálya alá, úgy a peres felek perképességének Kp. 16. § (1) bekezdése szerinti vizsgálatára nem kerülhet sor.
[11] A Gst. 10. §-a, 10/B-10/C. §-ai szabályozzák az önkormányzat adósságot keletkeztető ügyleteihez történő kormányzati hozzájárulás anyagi és eljárásjogi szabályrendszerét. Az Alaptörvény 34. cikk (5) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján meghatározzák a hozzájárulás magadásának elvi feltételeit és azt az eljárási rezsimet, amely megelőzi az alperes döntését. Azonban a jogszabály expressis verbis nem minősíti hatósági üggyé a kormányzati hozzájárulást, annak rendelkezései nem utalnak az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvényre (a továbbiakban: Ákr.) és áttételesen sem olvasható ki a nevezett rendelkezésekből, hogy a Kormány közigazgatási eljárás keretében döntene az önkormányzatok kérelmeiről.
[12] Figyelembe vette azt is, hogy az alperes döntéshozatali eljárásának módjára, részleteire vonatkozóan a Gst. szabályozást nem tartalmaz, így sem eljárási határidőket, sem alakszerűségeket és indokolási kötelezettségeket, valamint jogorvoslatról sem tartalmaz előírást. Mindebből levezette, a támadott Kormányhatározat nem lehet közigazgatási jogvita tárgya, mivel a tevékenység közigazgatási jog által nem szabályozott.
[13] Figyelemmel ugyanakkor a Fővárosi Ítélőtábla 1.Kpkf.750.929/2023/9. számú végzésében megtestesülő joggyakorlatra, vizsgálat tárgyává tette azt is, hogy annak kormányzati jellege folytán nem esik-e a Kp. 4. § (4) bekezdés a) pontja szerinti kizáró szabály alá.
[14] E körben megvizsgálta az Alaptörvény 34. cikk (5) bekezdéséhez írt jogirodalmat, Magyarország Alaptörvényéhez írt Nagykommentárt, továbbá a Jogtár-Kommentárnak azon előírásait, amelyek kifejezetten a törvényesség körébe sorolják a helyi önkormányzat kölcsönfelvételének a Kormány hozzájárulásához kötését a költségvetési egyensúly megőrzése érdekében. Ebből kiemelte, hogy a kormányzati cselekmény onnan ismerhető fel, hogy nincs jogalapja, vagy ha van is, az diszkrecionális jogkört biztosít. Az ilyen döntéseket a végrehajtó hatalom részének kell tekinteni, ezért ezen döntések felülvizsgálata a hatalommegosztás elvének sérelmével járna.
[15] A Kp. 4. §-ához fűzött magyarázat 16. pontját is vizsgálta, amely szerint a kormányzati aktusok bírósági felülvizsgálatát a Kp. is kirekeszti a tárgyi hatálya alól. Ezek az aktusok számottevő része jogszabályban, azaz kormányrendeletben ölt formát, ami kizárja a Kp. alkalmazását. Ugyan a jogi szabályozás nagyon ritkán lehetővé teszi a Kormány egyedi döntésének bírói felülvizsgálatát, ugyanakkor egy olyan egyedi döntés, amellyel az alperes hozzájárul, vagy elutasítja az önkormányzati adósságot keletkeztető ügyletet, már nem támadható.
[16] Az elsőfokú bíróság egyetértve az általa idézett jogirodalmi állásponttal, a támadott Kormányhatározat kormányzati jellege mellett foglalt állást.
[17] Megvizsgálva a Gst. és a Korm.rendelet előírásait kiemelte, a hozzájárulás egyes feltételeinek és eljárási szabályainak meghatározása tág, a kormány diszkrecionális mérlegelési köre széleskörű, a vonatkozó jogszabályok indokolási kötelezettséget sem támasztanak. A döntésből sem a döntéshozatal körülményei, sem annak indokai nem állapíthatók meg, így a bírósági vizsgálat a vonatkozó jogszabály értelmezését és vizsgálatát jelentené. A döntést az alperes nem közhatalmat gyakorlóként, hanem kormányzati szereplőként, a költségvetési felelőssége körében eljárva széleskörű mérlegelési jogával élve hozta meg.
A másodfokú végzés
[18] A felperes fellebbezésére eljárt ítélőtábla 2024. szeptember 4-én kelt végzése az elsőfokú bíróság végzését helybenhagyta.[19] A fellebbezés érveivel szemben rámutatott, nem kizárólag jogirodalmi álláspont képezi az elsőfokú bírósági döntés jogi alapját. Habár az elsőfokú bíróság utalt a kommentárokra, azonban nem arra alapította döntésének indokait. Az elsőfokú bíróság végzése a Kp. 4. § (1) bekezdésének és (4) bekezdés a) pontjának, valamint az Alaptörvény 34. cikk (5) bekezdésének és a Gst. rendelkezéseinek részletes, rendszertani, logikai és teleologikus értelmezésén alapszik.
[20] A jogszabályi hivatkozások, valamint az azokra vonatkozó jogértelmezések relevánsak, érdemiek, nem pusztán formálisak.
[21] Ugyanezt rögzítette az elsőfokú bíróság végzésében hivatkozott bírói döntések körében is, kiemelve, hogy az eljárt bíróságnak nem kellett állást foglalnia a döntések ügyazonossági gyakorlat szerinti alkalmazhatóságáról, miután feltüntetésükre nem a konkrét üggyel való összevethetőségük, hanem a kormányzati döntésekre vonatkozó bírói gyakorlat feltérképezése miatt került sor. A korlátozott precedensrendszerben kizárólag a Kúriának a Bírósági Határozatok Gyűjteményében közzétett határozatai bírhatnak irányadó jelleggel, ugyanakkor az elsőfokú bíróság által hivatkozott döntések egyike sem minősül ilyen döntésnek.
[22] Az ügy érdemének körében kifejtette, az alperes Kormányhatározatba foglalt döntésének indokolására vonatkozó kötelezettség hiányában a döntéshozatal körülményei, annak indokai nem állapíthatóak meg. A döntéshozatal tényei és a jogkövetkezményekkel fennálló oksági kapcsolatot levezető érvek így nem megismerhetőek, a kormányzati döntés nem joghoz kötött, annak jogszerűségi vizsgálata nem lehetséges.
[23] Felhívva az Alkotmánybíróság határozatait [3323/2022. (VII. 21.) AB határozat, 3383/2018. (XII. 14.) AB határozat] hangsúlyozta, a kormányzati tevékenység hatalommegosztás elvéből fakadó elválaszthatatlan tulajdonsága, hogy nem képezheti jogszerűségi vizsgálat, közigazgatási jogvita tárgyát. Ebből következően a jogorvoslathoz való jog sem terjed ki ezen döntésekre.
[24] Azt is kiemelte, hogy miután az elsőfokú végzés nem hivatkozott a Kp. 5. § (2) bekezdésére, ezért a fellebbezés ezen érveit nem vizsgálta, csakúgy, mint a felperes kereshetőségi jogával kapcsolatban kifejtett indokokat.
[25] Az ítélőtábla is áttekintette a kormányzati tevékenység és a közigazgatási tevékenység normatív és tudományos megközelítéseit és a szakirodalomból arra a megállapításra jutott, hogy ha a közigazgatási bíráskodás főszabály szerint minden végrehajtó hatalmi jog ellen jogvédelmet biztosít, akkor külön kivételi szabályt kell alkotni, ha ezt egy aktusfajta esetében nem szeretné biztosítani a jogalkotó. Az alperes mint közigazgatási szerv a Kp. hatálya alá tartozik és a legtöbb általa kiadott kormányzati aktus normatív aktus, amelyek értelemszerűen nem tartoznak a Kp. hatálya alá. Azonban vannak egyedi aktusai is, amelyek tartalmi elemzés alapján kormányzati aktusnak minősülnek. Ezek elviekben a Kp. hatálya alá tartoznak, ezért van szükség kizáró szabályra.
[26] Az, hogy egy cselekmény valóban a kormányzati tevékenység fogalma alá tartozik-e, a bíróságnak esetről esetre kell mérlegelnie.
[27] Rámutatott, hogy habár az elsőfokú bíróság arra az álláspontra helyezkedett, hogy a Kormányhatározat nem minősül közigazgatási jog által szabályozott tevékenységnek, ezért nem lehet közigazgatási jogvita tárgya, azonban vizsgálta annak kormányzati tevékenység jellegét is és a keresetlevél visszautasítására vonatkozó döntését végső soron erre az indokra alapította [Kp. 4. § (4) bekezdés a) pont]. Ezt az álláspontját azonban a másodfokú bíróság részben korrigálta, mivel a kormányzati tevékenység esetén is közigazgatási tevékenységről van szó, ugyanakkor annak tárgyában a Kp. kivételi szabálya folytán nincs helye közigazgatási jogvitának. Elsősorban azt kell vizsgálni, hogy az aktus közigazgatási tevékenységnek minősül-e, ugyanakkor ezzel még nem zárható ki annak kormányzati tevékenységbe tartozása. Annak tehát nincs jelentősége, hogy a Kormányhatározat miért minősül közigazgatási tevékenységnek, mivel kivételszabály alá eső kormányzati tevékenység.
[28] Összevetve a diszkrecionális, valamint a mérlegelési jogkörben hozott döntések ismérveit a másodfokú bíróság arra a végkövetkeztetésre jutott, hogy az, hogy a döntéshozatal során a döntéshozónak egy feltételrendszert meg kell vizsgálnia, még nem határolja el e két döntésformát. Amíg a mérlegelési jogkörben hozott döntés indokait annak felülbírálhatósága miatt meg kell adni, addig diszkrecionális döntés esetén annak indokai irrelevánsak és nem is vizsgálhatók felül, amint a döntés okszerűsége sem. Diszkréció esetén egy esetleges feltételrendszer meghatározása más célt szolgál, mint a mérlegelési jogkör esetében.
[29] Ezt a konkrét esetre vonatkoztatva akként rögzítette, hogy bár a Gst. 10/B. § (1) bekezdése valóban meghatározza az alperes előzetes hozzájárulásának a feltételeit, a Korm.rendelet részletesen tartalmazza annak eljárási szabályait, az alperest megillető döntés jellegére tekintettel a Kormányhatározatba foglalt döntés kormányzati jellege nyert megerősítést.
[30] A döntéshozatal során az alperes kifejezetten költségvetési és gazdaságpolitikai szempontok figyelembevételére köteles. Az adósságot keletkeztető ügylet az államháztartás adósságának a központi költségvetésről szóló törvényben meghatározott mértéke teljesítését nem veszélyeztetheti, így az ezen kérdésekben való döntés politikai diszkréciót jelent. Az egyedi kormányhatározatot sem a hatalommegosztás rendszeréből fakadóan, sem annak kormányzati tevékenység jellege folytán nem lehet a Kp. általános szabályai szerint törvényességi kontroll alá vetni. Az alperes diszkrecionális döntési jogát a jogalkotó annyiban korlátozta, hogy a feltételeket nem teljesítő önkormányzat számára nem adható meg a hozzájárulás, azonban azok nem teljesítése még nem keletkeztet alanyi jogot az önkormányzat számára a hozzájárulás megadására.
[31] Ezt az érvelést alátámasztja a szakirodalom is, miután vannak olyan példák, amelyek a tételes jog tükrében nem, vagy részben nem kategorizálható kormányzati cselekményként jelennek meg, és ilyen a helyi önkormányzat hitelfelvételének engedélyezésére vonatkozó alperesi hatáskör is.
[32] Figyelemmel arra, hogy a felperes olyan közigazgatási tevékenység jogszerűségét vitatja, amelynek vizsgálatát a törvény kizárja, a Kormányhatározat jogszerűségének felülvizsgálatára a közigazgatási bíróságnak nincs hatásköre.
A felülvizsgálati kérelem és ellenkérelem
[33] Felülvizsgálati kérelmében a felperes a másodfokú végzésnek az elsőfokú végzésre is kiterjedő hatályon kívül helyezését és az első fokon eljárt törvényszék új eljárás lefolytatására és új határozat hozatalára utasítását kérte.[34] Állítása szerint a végzések sértik az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdésében biztosított jogorvoslathoz való jogát azáltal, hogy a támadott közigazgatási cselekményt tévesen kormányzati tevékenységnek tekintik a Kp. 4. § (1) és (4) bekezdésébe ütköző módon.
[35] Elsődlegesen kifejtette, szükséges a közigazgatási tevékenység fogalma alá tartozás vizsgálata ahhoz, hogy a kormányzati tevékenység fogalma alá tartozás megalapozottan értelmezhető legyen. Vitatta az elsőfokú bíróság azon megállapítását, hogy Kormányhatározat nem közigazgatási jog által szabályozott. Azzal azonban, hogy a jogerős végzés szerint a kormányzati tevékenység közigazgatási tevékenység azt a látszatot kelti, mintha a másodfokú bíróság a vitatott döntését a közigazgatási tevékenység fogalma alá vonná be. Ez az érvelés azonban a Kp. logikai felépítéséből nem következik.
[36] Nem minden kormányzati tevékenység minősül ugyanis a Kp. 4. § (1) bekezdése szerint közigazgatási tevékenységnek. A Kp. fogalmi rendszerében a kormányzati tevékenység értelemszerűen csak azokat a kormányzati aktusokat jelentheti, amelyek a Kp. hatálya alá tartoznak, különben a kivételszabálynak nem lenne értelme. A kormányzati tevékenység azonban alapvetően a közigazgatási tevékenység részhalmaza.
[37] A közigazgatási jog által szabályozott tevékenységek köre igen sokszínű, a kormányzati tevékenység ezen belül egy különös kört képez, amelyre eltérő szabályok vonatkoznak. A Kp. a közigazgatási jogvita tárgyát a lehető legszélesebb körben állapítja meg. Az általános közigazgatási tevékenység fogalom alá tartozás alátámasztása és a különös kormányzati tevékenység fogalom alá tartozás cáfolata együttesen támasztják alá, hogy a vitatott cselekmény a Kp. hatálya alá tartozik.
[38] A Kp. 4. § (4) bekezdésében foglaltakat megszorítóan lehet csak értelmezni, mivel a közigazgatási aktus felett szükséges a független bírói kontroll megteremtése. Az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdéséből és a 25. cikk (2) bekezdéséből következően a jogalkotó arra törekedett, hogy a közigazgatási bíráskodás hatáskörét minden olyan jogvitára kiterjessze, amelynek tárgya valamely közigazgatási jogalany közigazgatási jog által szabályozott döntése, cselekménye vagy mulasztása törvényességének a megítélése.
[39] A Kp. 4. § (1) bekezdése szerinti közigazgatási tevékenységnek három konjunktív fogalmi eleme azonosítható: a tevékenységet közigazgatási szerv kell végezze, azt közigazgatási jog kell szabályozza és a tevékenység joghatást vált ki, az érintett jogalany jogi helyzetének megváltoztatására irányul vagy azt eredményezi.
[40] Mindezen érvét kifejtve hangsúlyozta, a vitatott döntést hozó alperes közigazgatási szerv, a vitatott tevékenység közigazgatási jog, nevezetesen a Gst. 10. §-a, illetve a Gst. végrehajtására kiadott Korm.rendelet által szabályozott, a vitatott tevékenység pedig a felperes jogi helyzetének megváltoztatására irányuló egyedi döntés.
[41] Részletesen kifejtette abbéli álláspontját, hogy a vitatott közigazgatási cselekmény nem kormányzati tevékenység. Nem diszkrecionális jellegű és a diszkrecionális jelleg önmagában nem eredményezi azt, hogy az kormányzati tevékenység lenne. Felhívva a Kúria Kvk.III.38.043/2019/2. számú döntésének megállapításait kiemelte, az alperes döntése jogilag kötött voltának és a kötöttség tartalmának a vizsgálata az egyik döntő jogi kérdés. A helyi önkormányzat törvényben meghatározott mértékű kölcsönfelvételét, illetve más kötelezettségvállalását a jogalkotó a Kormány hozzájárulásához kötötte. A törvényhozó által meghatározott feltételek teljesülését ellenőrzi, ennek formája pedig a hozzájárulás megadásáról vagy megtagadásáról való döntés. Ezen ellenőrzés során az alperes mérlegelési jogkört gyakorol, nem csak formálisan, hanem tartalmilag is, ami nem azt jelenti, hogy a hozzájárulás megtagadásáról jogilag kötetlenül, diszkrecionális jogkörben döntene. Ez pedig következik az alperes végrehajtó pozíciójából, valamint a törvény szövegéből. Az adósságot keletkeztető ügyletekhez való hozzájáruláskor az alperes végrehajtó pozícióban van.
[42] Ezt követően részletesen elemezte a Gst. 10/B. §-ának rendelkezéseit, annak összetett és konjunktív hipotézisét, egyszerű és kógens diszpozíciót tartalmazó normaként. A Gst. meghatározza azt a három konjunktív feltételt, amelynek az önkormányzat kérelmének meg kell felelnie ahhoz, hogy az előzetes hozzájárulást megkapja. Ezek a feltételek szabály-alkalmazási, érdemi mérlegelést nem igénylő tevékenységet feltételeznek.
[43] A Gst. 10/B. § (1) bekezdés a) pontjában rögzített feltétel szakmai, nem pedig politikai mérlegelés tárgya. Az államháztartás adósságának a központi költségvetésről szóló törvényben meghatározott mértéke teljesítésének veszélyeztetése egy makroökonómiai, szakmai kérdésként mérlegelhető, feltárható tény. A hozzájárulási kérelem a Magyar Államkincstár által fenntartott honlapon kitölthető kérelem űrlapon kizárólag mérlegelendő szempontokhoz kapcsolódóan az ügyletre vonatkozó tények, adatok szolgáltatását követeli meg. Egy politikai jellegű, diszkrecionális döntés esetén ilyen részletezettségű adatok megkövetelése természetszerűleg nem merül fel.
[44] Rámutatott, nem eredményez szabad belátáson alapuló döntést annak vizsgálata sem, hogy az ügylet, fejlesztés megfelel-e a gazdaságos, hatékony és eredményes gazdálkodás alapelvének, továbbá az sem, hogy a fejlesztés megvalósításának ütemezése pénzügyileg előkészített-e, megalapozott-e, a fejlesztés révén létrehozandó kapacitás jövőbeli működtetése kellően alátámasztott-e és emiatt központi költségvetési többletkiadást, vagy önkormányzati költségvetési többletkiadást generálhat-e. A döntéshozónak tudatában kell lennie, hogy a döntés során milyen jellegű körülményeket vett figyelembe. A Gst. által felvetett kérdések konkrét, a politikai célszerűségektől független, szakmai kérdések.
[45] A szabad belátáson alapuló döntésekhez képest vízválasztó, hogy a jogszabály megadja a közigazgatási aktus közvetlen célját, szemben a hozzájáruláshoz képest jellegében eltérő Kp. 4. § (4) bekezdésében felsorolt, tipikusan kormányzati tevékenységnek tekintett honvédelmi, külügyi kérdésekben hozott döntésekkel.
[46] Utalva a Kúria Kvk.III.38.043/2012/2. számú döntés [18] bekezdésére kitért arra is, a vitatott cselekmény elsődlegesen nem politikai jellegű, hanem jogalkalmazó tevékenység, így nem tekintendő kormányzati tevékenységnek. Rámutatott, kiemeltként kezelte a Kúria azt, hogy a döntés szükségszerűen politikai jellegűnek tekinthető-e.
[47] Az alperes nem minden döntése kormányzati aktus és azon döntései, amelyek kormányzati aktusok, nem önmagában abból a tényből kifolyólag azok, hogy azt az alperes hozta. Ha annak tartalma nem kormányzati tevékenység, akkor közigazgatási jogvita tárgya lehet.
[48] A vitatott döntés az Alaptörvény rendelkezésein túl a Gst.-ben, illetve a Korm.rendeletben rögzített anyagi és eljárási szabályokon alapulnak, az alperes döntési szabadsága az alkalmazandó jog által korlátozott, vagyis tisztán politikai jellege semmiképpen nem állapítható meg, ha nem a jogalkalmazás, közigazgatási jog alkalmazásának a tárgya. Mindezt alá kívánta támasztani a Gst. 10/B. §-ára vonatkozó törvényi indokolással is.
[49] Hangsúlyozta, nem lehet önmagában az alperes döntésének alapja az, hogy számára ideológiai szempontból melyik helyi önkormányzat aktuális vezetése a szimpatikus, mint ahogy az sem, hogy melyik önkormányzat kérelmének engedélyezése eredményezhet számára politikailag kedvezőbb helyzetet. Az alperes azonban jelen esetben közigazgatási szervként a közigazgatási jogot alkalmazva egyedi döntést hozott, és mint ilyen a Kp. hatékony és hézagmentes jogvédelmi funkcióját figyelembe véve közigazgatási bírósági eljárás tárgyának kell lennie.
[50] Végezetül levezette, hogy a támadott tevékenység kormányzati cselekményként minősítése sérti a felperes jogorvoslathoz való jogát. Felhívva számos alkotmánybírósági döntést összefoglalva előadta, a jogorvoslat korlátozása csak szigorú feltételek mellett lehetséges, ha azt nyomós közérdek indokolja és a korlátozás nem jelent szükségtelen vagy aránytalan sérelmet az érintett jogok tekintetében.
[51] Nincs olyan közérdek, amely indokolhatja a jogorvoslati jog korlátozását. Mivel alapjog korlátozásról van szó, ezért az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése szerinti szükségességi-arányossági mérce képezi a vizsgálat alapját. A III/1693/2024. számú AB határozatra és annak indokaira utalással kifejtette, a bíróság feladata a jogszabályok értelmezése és alkalmazása oly módon, hogy az ne sértse a tisztességes eljáráshoz és a jogorvoslathoz való jogot. Olyan jogértelmezést kell kialakítani, amely megakadályozza az alapvető jogok alaptörvény-ellenes korlátozódását. A másodfokú bíróságnak azt kellett volna megvizsgálnia, hogy a támadott aktus kormányzati tevékenységgé nyilvánításával sérül-e a felperes jogorvoslathoz való joga. Erre a végzés azonban csak utaló jelleggel hivatkozik, megjelölve egy alkotmánybírósági döntést anélkül, hogy konkrét ügyre vetítve vizsgálná az alapjog sérelmet szemben a 3323/2022. (VII. 21.) AB határozatban foglaltakkal is.
[52] Nem elegendő tehát annak rögzítése, hogy az alperes döntése kormányzati aktusnak minősül és kizárt a Kp. hatálya alá tartozás, az is szükséges lett volna, hogy egyéb jogérvényesítési lehetőség hiányában az igényérvényesítés ezáltal semmilyen rendes bírói fórum előtt nem lehetséges. Mindez pedig alapjaiban aláássa az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdése szerinti jogorvoslathoz való jog érvényesülését.
[53] Felülvizsgálati ellenkérelmében az alperes a jogerős végzés hatályában fenntartására tett indítványt. Ismételten hangsúlyozta, miután a vitatott cselekmény kormányzati tevékenységnek minősül, így nem indokolt annak bírósági vizsgálata, hogy a közigazgatási jogvita általános szabályainak az adott aktus megfelelt-e vagy sem.
[54] Az alperes kormányzati tevékenységet végez, döntései ellen csak akkor van helye közigazgatási jogvitának, ha törvény eltérően rendelkezik, ilyen törvényt azonban a felperes nem jelölt meg.
[55] Vitatta a felperes azon állítását is, hogy a tevékenység a felperes jogi helyzetének megváltoztatására irányuló egyedi döntés volna. A Kormányhatározatban megjelenő kormányzati döntés alapján a felperes jogi helyzete nem változott, annyi történt, hogy a hitelfelvételhez az alperes diszkrecionális jogkörben eljárva nem járult hozzá. A felperes által is felhívott, a Kúria Kvk.III.38.043/2019/2. számú döntése is azt támasztja alá, hogy a Kormány alapvetően politikai tevékenységet folytat és eltérő rendelkezés hiányában aktusa közigazgatási per tárgya nem lehet. A Gst. 10/B. § (1) bekezdés a) pontja és annak (5) bekezdése nem csupán széles körű mérlegelési jogot biztosít az alperes számára, hanem a döntéshozatal során kifejezetten költségvetési és gazdaságpolitikai szempontok figyelembevételét is lehetővé teszi.
A Kúria döntése és jogi indokai
[56] A felperes felülvizsgálati kérelme - az alábbiak szerint - alaptalan.[57] A Kúria a jogerős végzést a Kp. 115. § (2) bekezdés folytán alkalmazandó 108. § (1) bekezdése alapulvételével a felülvizsgálati kérelem és az ellenkérelem keretei között - a megjelölt jogszabálysértések mentén - vizsgálta felül.
[58] A felperes felülvizsgálati kérelmében tárgyalás tartását kérte. A Kp. 115. § (2) bekezdése folytán alkalmazandó 114. § (1) bekezdése szerint eljárva a Kúria a felülvizsgálati kérelmet tárgyaláson kívül bírálta el, figyelemmel arra, hogy annak tárgya egy keresetlevelet visszautasító végzést helybenhagyó másodfokú végzés volt. A Kúria a felek meghallgatását nem tartotta szükségesnek különös figyelemmel arra, hogy a Kp. 120. § (5) bekezdésére tekintettel a felülvizsgálati eljárásban bizonyítás felvételének nincs helye, a Kúria a jogerős határozat meghozatalakor rendelkezésre álló iratok és bizonyítékok alapján döntött. Jogi érvét mind a felperes mind az alperes írásban részletesen kifejtette.
[59] A felülvizsgálati kérelem elsődleges érve a Kp. 4. § (1) bekezdésének és 4. § (4) bekezdés a) pontjának egymáshoz való viszonyára vonatkozik.
[60] A Kp. 1. §-a a törvény tárgyi hatályát meghatározva kimondja, hogy azt alkalmazni kell a közigazgatási jogviták elbírálása iránti közigazgatási perben és az egyéb közigazgatási bírósági eljárásban.
[61] A Kp. 4. § (1) bekezdése deklarálja, hogy a közigazgatási jogvita tárgya a közigazgatási szerv közigazgatási jog által szabályozott, az azzal érintett jogalany jogi helyzetének megváltoztatására irányuló vagy azt eredményező (3) bekezdés szerinti cselekményének, vagy a cselekmény elmulasztásának (a továbbiakban együtt: közigazgatási tevékenység) jogszerűsége.
[62] A Kp. 4. § (4) bekezdés a) pontja rögzíti, hogy ha törvény eltérően nem rendelkezik, nincs helye közigazgatási jogvitának a kormányzati tevékenységgel, így különösen a honvédelemmel, az idegenrendészettel és a külügyekkel kapcsolatban.
[63] A felperes e körben elemezte, hogy szükséges a közigazgatási tevékenység fogalmának való megfelelés vizsgálata ahhoz, hogy a Kp. 4. § (4) bekezdés a) pontja szerinti kormányzati tevékenység fogalma alá tartozás megalapozottan értelmezhető legyen. Ennek a vizsgálatnak azonban a másodfokú bíróság nem, kizárólag az elsőfokú bíróság tett eleget.
[64] A Kúria mindenekelőtt kiemeli az elsőfokú végzés azon megállapítása vitatása körében, miszerint a Kormányhatározat nem közigazgatási jog által szabályozott, hogy a felülvizsgálat tárgya a jogerős másodfokú végzés. Az elsőfokú végzés ezen megállapításával az ítélőtábla nem értett egyet, azt részben akként korrigálta, hogy egy "kormányzati tevékenység esetén is közigazgatási tevékenységről van szó - legalábbis a Kp. kontextusában -, mindössze olyanról, amelynek tárgyában a Kp. kivételi szabálya folytán nincs helye közigazgatási jogvitának". Ez azért releváns, mert a másodfokú bíróság arra a következtetésre jutott, hogy a kormányzati tevékenység közigazgatási aktus, vagyis tartalmilag nem vitatta annak Kp. 4. § (1) bekezdésének hatálya alá tartozását. Döntését arra alapította, hogy mint kivétel, a Kp. 4. § (4) bekezdés a) pontja alá tartozik.
[65] A felperes hangsúlyozta, hogy a jogerős végzés azt a látszatot kelti, hogy a másodfokú bíróság a vitatott döntést a közigazgatási tevékenység fogalma alá vonná be. Ugyanakkor kifejtette, ez az érvelés a Kp. logikai felépítéséből nem következik, miután nem minden kormányzati tevékenység minősül a Kp. 4. § (1) bekezdése szerint közigazgatási tevékenységnek.
[66] A felülvizsgálati bíróság a Kpkf.39.155/2020/2. számú végzésében is megerősítetten kiemeli, a Kp. a 4. §-ában foglalt új szabályrendszerével kiterjesztett közigazgatási bírói jogvédelmet kívánt biztosítani, amely nem korlátozódhat kizárólag a közigazgatási határozatok felülvizsgálatára. Az idézett jogszabályi rendelkezésekből következően a jogalkotó egyértelműen arra törekedett, hogy a közigazgatási bíráskodás hatáskörét kiterjessze minden olyan jogvitára, amelynek tárgya valamely közigazgatási jogalany közigazgatási jog által szabályozott és e jogalany jogi helyzetének megváltoztatására irányuló vagy azt eredményező döntése, cselekménye vagy mulasztása törvényességének megítélése. A szabályozás alapvető célja az volt, hogy az olyan közigazgatási tevékenység jogszerűségét, amely tevékenységre az előbbiekben megjelölt fogalmi elemek kiterjednek, közigazgatási perben vitatni lehessen.
[67] A Kúria rámutat, a másodfokú bíróság azzal is érvelt, hogy mivel a Kp. 4. § (4) bekezdés a) pontja a 4. § (1) bekezdéséhez képest értelmezhető kivételszabály, a 4. § (4) bekezdés a) pontja szerinti kormányzati tevékenység fogalmába azok a 4. § (1) bekezdése értelmében vett közigazgatási tevékenységek tartoznak, amelyek közigazgatási jogvita tárgyát - bár esetükben a 4. § (1) bekezdése szerinti feltételek teljesülnek - mégsem képezhetik. Következésképpen ebből a szempontból mind a kormányzati tevékenységek, mind a közigazgatási tevékenységek körében két "alkategória" állapítható meg: egyrészt vannak olyan kormányzati aktusok, amelyek "értelemszerűen nem tartoznak a Kp. hatálya alá" (normatív aktusok) és olyan kormányzati aktusok, amelyek "elvileg a Kp. hatálya alá tartozhatnak" (egyedi aktusok); másrészt a közigazgatási tevékenység körében azok az aktusok, amelyek közigazgatási jogvita tárgyát képezhetik [Kp. 4. § (1) bekezdés], és azok [mint pl. a Kp. 4. § (4) bekezdés a) pontja szerinti kormányzati tevékenység], amelyekkel kapcsolatban nincs helye közigazgatási jogvitának.
[68] Az Alaptörvény 28. cikke értelmében a bíróságoknak - és így a Kúriának is - a jogszabályok céljának megállapítása során elsősorban a jogszabály preambulumát, illetve az azok megalkotására vagy módosítására irányuló javaslat indokolását kell figyelembe venni.
[69] A Kp. indokolása kifejezetten rögzíti e körben, hogy a generálklauzulára tekintettel szükséges negatív oldalról is meghatározni a bírói út terjedelmét és felsorolni azon közigazgatási tevékenységeket, amelyek specialitásuk folytán csak kifejezett jogalkotói döntés alapján válhatnak közigazgatási jogvita tárgyává. Ilyenek a kormányzati tevékenységgel kapcsolatos kérdések vagy tipikusan az eljárási cselekmények, együttdöntési jogkörnél a hozzájárulások.
[70] A fentiekből következik, hogy a Kp. 4. § (1) bekezdésében foglalt közigazgatási cselekmények képeznek tágabb kört, ehhez képest a Kp. 4. § (4) bekezdés a) pontjában foglalt kormányzati tevékenység csak kifejezett jogalkotói döntés alapján válhat közigazgatási jogvita tárgyává. Mindez nem zárja ki azt, hogy vannak olyan kormányzati tevékenységek, amelyek eleve nem tartoznak a Kp. hatálya alá (kormányrendelet, normatív kormányhatározat) és vannak olyanok, amelyek a Kp. hatálya alá tartozhatnak (egyedi kormányhatározat), de a Kp. 4. § (4) bekezdés a) pontjában foglalt szabály értelmében mégsem.
[71] Ezt támasztja alá a Kúria Kpkf.VI. 40.129/2021/2. számú döntése is, amelyben a legfőbb bírói szerv kimondta, a keresettel támadott kérelem-adatlap (fenntartói jog átadásának közhiteles nyilvántartásba vétele iránt) nem közigazgatási cselekmény, ezért nem volt jelentősége annak, hogy az elsőfokú bíróság annak kapcsán a Kp. 4. § (4) bekezdés a) pontjára is hivatkozott. Ezért nem bírtak jelentőséggel a fellebbezésnek a kormányzati tevékenységgel kapcsolatos fejtegetései.
[72] Miután azonban az ítélőtábla arra a megállapításra jutott, hogy a kormányzati tevékenység közigazgatási tevékenységnek minősül, és végkövetkeztetésében is azt rögzítette ([25] bekezdés), hogy olyan közigazgatási tevékenységről van szó, amelynek felülvizsgálatát a törvény kizárja, a Kúria ezt akként értékelte, hogy jelen esetben a Kormányhatározat Kp. 4. § (1) bekezdése alá tartozását sem a jogerős végzés, sem a felperes nem vitatta.
[73] Ebből adódóan a felülvizsgálati eljárás tárgyát az képezte, hogy a Kormányhatározat a Kp. 4. § (4) bekezdés a) pontjában foglalt kormányzati tevékenységnek minősül-e és ekként kizárt-e annak bírósági felülvizsgálata.
[74] A Kp. 4. § (4) bekezdés a) pontja vezette be először a tartalmában már ismert, de jogi szabályozásként újonnan megjelenő kormányzati tevékenység fogalmát.
[75] A Kp. hatályba lépése előtt az Alkotmánybíróságnak az Alkotmányon alapuló gyakorlatában, továbbá a Kúria polgári döntései között található gyakorlati példa a kormányzati aktusok felülvizsgálhatóságának kérdésére. A Kúria jogelődjeként eljárt Legfelsőbb Bíróság a Gfv.I.32.777/2000/8. számú ítéletében - az ún. metróperben - vizsgálta gazdaságpolitikai érdekek mellett a költségvetési törvényjavaslat előterjesztésének kérdését kimondva, hogy a törvényjavaslat előterjesztése a Kormány közigazgatási jogcselekménye, annak országgyűlési tárgyalása és elfogadása tekintetében a Kormány csak politikai tevékenységet végezhet.
[76] A Kp. hatályba lépését követően a Kúria joggyakorlatában a kormányzati tevékenység fogalma választási ügyekben jelent meg. Kiemelendő e körben a Kvk.III.38.043/2019/2. számú döntés, amelyben a legfőbb bírói szerv elvi éllel kimondta, hogy a Kormány és annak tagjai a hatalommegosztás rendszerében természetüknél fogva az Országgyűlés és a Kormány politikáját hajtják végre, ez a funkciójuk, ekként jogszabályban meghatározott feladataik jelentős részben szükségszerűen politikai jellegűek, politikai döntéseken alapulnak, és politikai mérlegelés által meghatározottak. Az így gyakorolt tevékenységek egy része olyan kormányzati tevékenység, amely nem csak a választási eljárásról szóló törvény szabályai szerint, de eltérő rendelkezés hiányában mögöttes szabályként alkalmazandó Kp. 4. § (4) bekezdés a) pontja szerint közigazgatási per tárgyai sem lehetnek épp azért, mert azok jogi kötöttsége igen csekély vagy egyáltalán nincs, tipikusan csak a feladatköri-hatásköri szabályokban jelenik meg. A kormányzati tevékenység körébe tartozó közigazgatási cselekmények (mint egy miniszter kommunikációja) - főszabály szerint - szabad belátáson alapulnak, diszkrecionális és döntően politikai döntések, melyek törvényességi kontroll tárgyai sem a Kp. általános szabályai, sem a választási törvény szabályai alapján nem lehetnek.
[77] A Kúria ebben az ügyben alapjaiban lefektette a kormányzati tevékenység fogalmi ismérveit, amelytől a jelen tanács nem kíván eltérni.
[78] Mindezek alapján a kormányzati tevékenység szabad belátáson alapul, diszkrecionális és döntően politikai tevékenység. kormányzati cselekmény lényegi ismérve, hogy az az Alaptörvény szabályain alapul, konkrétan meghatározott jogi felhatalmazás arra vonatkozóan nincs, vagy ha van is, az diszkrecionális jogkört biztosít.
[79] Rámutat a Kúria, a Kp. 4. § (4) bekezdés a) pontja külön kiemel három területet - honvédelem, idegenrendészet és külügy -, ahol különösen jellemző a kormányzati tevékenység. Ez azonban egyrészről nem taxatív felsorolás, másrészről nem jelenti azt, hogy ezeken a területeken kizárólag kormányzati jellegű, ezáltal közigazgatási perben nem vitatható döntések születhetnek. A jogalkotó indokolása szerint azon jogvitákat, amelyeket e körön belül közigazgatási bírói útra akar terelni a jogalkotó, kifejezetten kell szabályozni, mint azt például a honvédelemről és a Magyar Honvédségről, valamint a különleges jogrendben bevezethető intézkedésekről szóló törvény teszi egyes döntések közigazgatási határozattá minősítése révén. Mindemellett ezek azok az ágazatok, ahol - nemzetközi szinten is - tipikusan kormányzati döntések születnek.
[80] A Kúria hivatkozott választási ügyében elvi éllel megfogalmazott fogalmi ismérvek mentén egy adott tevékenység kormányzati jellegét a bíróságnak esetről esetre kell a vonatkozó jogi szabályozás fényében értékelnie. Vizsgálni szükséges, hogy a tevékenység érdemét tekintve politikai döntés eredménye-e, a vonatkozó szabályozás korlátozza-e annak tartalmát, amennyiben igen, milyen módon.
[81] Mindezeket figyelembe véve a Kúria megvizsgálta a helyi önkormányzat kölcsönfelvételéhez szükséges Kormány általi hozzájárulás szabályait, mindenekelőtt az annak alapját képező Alaptörvényt.
[82] Az Alaptörvény 34. cikk (5) bekezdése kimondja, hogy törvény a költségvetési egyensúly megőrzése érdekében a helyi önkormányzat törvényben meghatározott mértékű kölcsönfelvételét vagy más kötelezettségvállalását feltételhez, illetve a Kormány hozzájárulásához kötheti.
[83] Az Alaptörvényhez fűzött indokolás szerint a költségvetési felelősség helyi szintű megvalósításának biztosítékaként törvény az önkormányzat - törvényben meghatározott mértékű - kölcsönfelvételéhez vagy más kötelezettségvállalásához a Kormány hozzájárulását írhatja elő.
[84] A Gst. 10. § (1) bekezdése értelmében az önkormányzat érvényesen kizárólag a Kormány előzetes hozzájárulásával vállalhat a Polgári Törvénykönyv szerinti kezességet és garanciát, valamint köthet adósságot keletkeztető ügyletet.
[85] A Gst. 10/B. § (1) bekezdése szerint az önkormányzat adósságot keletkeztető ügyletéhez - e törvény eltérő rendelkezése hiányában - a Kormány a következő feltételek együttes fennállása esetén járul hozzá: a) az adósságot keletkeztető ügylet az államháztartás adósságának a központi költségvetésről szóló törvényben meghatározott mértéke teljesítését nem veszélyezteti, b) az adósságot keletkeztető ügylet az önkormányzat törvényben meghatározott feladatának ellátásához szükséges kapacitás létrehozását eredményezi, azzal, hogy a működési kiadások folyamatos teljesítése biztosított, és c) teljesül a 10. § (2) és (5) bekezdése szerinti feltétel.
[86] A Gst. 10. § (2) és (5) bekezdései arról rendelkeznek, hogy települési önkormányzat adósságot keletkeztető ügyletet csak abban az esetben köthet, ha a hatályos helyi adó rendelete alapján a helyi iparűzési adót vagy a helyi adókról szóló törvény szerinti vagyoni típusú adók közül legalább az egyiket vagy a magánszemélyek kommunális adóját bevezette. Az önkormányzat adósságot keletkeztető ügyletből származó tárgyévi összes fizetési kötelezettsége az adósságot keletkeztető ügylet futamidejének végéig egyik évben sem haladhatja meg az önkormányzat adott évi saját bevételeinek 50%-át.
[87] A Korm.rendelet 8. § (1) bekezdése értelmében a miniszterek a kérelemről - a 4. § (4) bekezdése szerinti tájékoztatást követően - a Kormány részére együttes előterjesztést készítenek, amelyben az Igazgatóság véleményét figyelembe véve javaslatot tesznek az ügyletek és az ahhoz kapcsolódó fejlesztések támogatására, részbeni, illetve alacsonyabb ügyletértékbeli támogatására vagy elutasítására.
[88] A Korm.rendelet 8. § (2) bekezdése rögzíti, hogy a Kormány az együttes előterjesztés alapján az előterjesztés elkészítését megelőző hónapokban beérkezett kérelmekről legalább a 4. § (4) bekezdése szerinti tájékoztatást követő háromhavonkénti gyakorisággal, kivételesen - a Gst. 10/B. § (1) bekezdés a) pontjában meghatározott feltételnek való meg nem felelés esetében - a kérelem beérkezésétől számított kilenc hónapon belül, de legkésőbb a tárgyév december 31-éig határozatban dönt.
[89] A Korm.rendelet 9. § (1) bekezdése szerint az adósságot keletkeztető ügyletre vonatkozó kérelmet a Kormány elutasítja, ha a) a Gst. 10. § (7) bekezdésében és 10/B. § (3) bekezdésében meghatározott esetek kivételével az ügyletekből eredő fizetési kötelezettség a futamidő végéig bármelyik évben meghaladja az önkormányzat saját bevételének 50%-át, b) az nem törvényben meghatározott feladat ellátásához szükséges kapacitás létrehozását eredményezi, vagy a működési kiadások folyamatos teljesítése nem látszik biztosítottnak, c) az Igazgatóság véleménye szerint az ügylethez kapcsolódó dokumentumok, szerződéstervezetek nem felelnek meg a jogszabályokban előírtaknak, vagy d) a hozzájárulás megadása veszélyezteti az államadósság-mutató előző évhez viszonyított tervezett csökkenését.
[90] A Kúria szerint a Gst. a Kormány diszkrecionális döntési szabadságát rögzíti, meghatározza annak eljárási és anyagi jogi kereteit, ez azonban még nem szünteti meg a döntés politikai jellegét. A döntés meghozatala során egyértelműen vannak olyan feltételek, amelyek vizsgálata nem igényli politikai szempontok értékelését [így többek között a Gst. 10. § (2) bekezdése, 10/B. § (1) bekezdés b) pontja], önmagában azonban ezen részletszabályok még nem teszik a Kormányhatározatot olyan közigazgatási tevékenységgé, amellyel szemben a közigazgatási bírói felülvizsgálat lehetősége adott lenne. Ezeknek a feltételeknek a teljesítése még nem keletkeztet alanyi jogot a hozzájárulás megadására, az ugyanis az alperes diszkrecionális jogkörébe tartozik.
[91] Jelen ügyben annak van jelentősége, hogy a döntés során az alperes kormányzati tevékenységét látja el, vagyis az politikai diszkréció eredményeképpen születik meg. Ez pedig nem azonos azzal, hogy a döntés meghozatalára irányuló eljárás - a Korm.rendeletben foglaltan - jogilag szabályozott, mert attól a döntés még lehet kormányzati tevékenység.
[92] Nincs jelentősége annak, hogy a felperes milyen nyomtatványon, határidővel, eljárási szabályok mentén nyújthatja be kérelmét, és annak sincs relevanciája, hogy a döntés meghozataláig milyen eljárási szabályok érvényesülnek. Ezzel szemben az a meghatározó kérdés, hogy a döntés érdeme politikai mérlegelés eredménye-e vagy sem. Az alperes számára a Gst. 10/B. §-a határoz meg szempontokat, amelyeket értékelve a Kúria arra a megállapításra jutott, hogy az Alaptörvény 34. cikk (5) bekezdésében biztosított felhatalmazás erejénél fogva a Gst. 10/B. § (1) bekezdés a) pontja és annak (5) bekezdése olyan döntően politikai szempontok - a költségvetési egyensúly megőrzése - értékelését teszi lehetővé, amelyek a döntés kormányzati jellegét támasztják alá.
[93] A Kúria rámutat arra is, a Gst. megalkotásának indoka az ország gazdasági stabilitása és a költségvetési fenntarthatóságának biztosítása, a központi költségvetésről szóló törvény megalapozottságának független vizsgálata, valamint az államadósság csökkentésének elősegítése volt. Az olyan garanciális szabályokat rögzít, amelyek megakadályozzák az önkormányzatok eladósodását. Az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény értelmében az államháztartás részét képezi az önkormányzati alrendszer, e körben pedig az alperes felelős az Alaptörvény N) cikk (2) bekezdése szerint a kiegyensúlyozott, átlátható és fenntartható költségvetési gazdálkodás elvének érvényesítéséért.
[94] Az Alaptörvény és a Gst. olyan szabályozási környezet megteremtésére törekedett, amely az önkormányzatok eladósodásának megakadályozását célozza.
[95] Ebből adódóan az a kérdés, hogy egy adósságot keletkeztető szerződés veszélyezteti-e az államháztartás adósságának a központi költségvetésről szóló törvényben meghatározott mértéke teljesítését, valamint hogy az ügylet, illetve a fejlesztés megfelel-e a gazdaságos, hatékony és eredményes gazdálkodás alapelvének, a fejlesztés megvalósításának ütemezése pénzügyileg megalapozott-e, a fejlesztés révén létrehozandó kapacitás jövőbeli működtetése kellően alátámasztott-e és emiatt központi költségvetési többletkiadást vagy önkormányzati költségvetési többletkiadást generálhat-e, olyan politikai döntési kompetenciába tartozó tevékenység, amely a Kp. 4. § (4) bekezdés a) pontja szerinti kormányzati tevékenységnek feleltethető meg.
[96] A Kúria hangsúlyozza, találhatunk példákat arra is, hogy egy tevékenység alapvetően kormányzati, politikai döntés eredménye, azonban mégis biztosított a közigazgatási bírói út. Ez jelenik meg Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény 16. § (1) bekezdésében akkor, ha az önkormányzat Európai Unió vagy más nemzetközi szervezet felé vállalt kötelezettség határideje eredménytelenül telt el, vagy a határidőben történő teljesítés elmaradásának reális veszélye fennáll és a Kormány a kötelezettséggel összefüggő beruházás megvalósításáról saját hatáskörben gondoskodhat. A Kormány a beruházás saját hatáskörben történő megvalósításáról egyedi határozatban dönt. A 16. § (2) bekezdése ugyanakkor kifejezetten arról rendelkezik, hogy a Kormány határozatát az érintett önkormányzat közigazgatási perben megtámadhatja.
[97] Mindez pedig alátámasztja, hogy amikor a jogalkotó a kormányzati döntés ellenére mégis biztosítani akarta a közigazgatási bírói felülvizsgálat lehetőségét, arról kifejezetten rendelkezett. Jelen esetben ez azonban nem történt meg.
[98] Mindezeket értékelve a Kúria arra a megállapításra jutott, hogy a keresettel támadott Kormányhatározat a Kp. 4. § (4) bekezdés a) pontja szerinti kormányzati tevékenység, annak jogszerűsége felülvizsgálatára a közigazgatási bíróságnak nincs hatásköre.
[99] Az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdésében foglalt jogorvoslathoz való jog követelménye mindenkinek jogot biztosít ahhoz, hogy jogorvoslattal éljen az olyan hatósági és más közigazgatási döntés ellen, amely jogát vagy jogos érdekét sérti.
[100] A felperes felülvizsgálati kérelmében hivatkozott arra is, hogy a jogerős végzésben foglaltak szerint a bírósághoz forduláshoz való joga kiüresedik, jogorvoslathoz való jogának korlátozását az eljárt bíróság nem vizsgálta. Ez az állítása azonban iratellenes, a fellebbezése ezen érveire a másodfokú ítélőtábla végzése [14] pontjában kifejtette jogi érveit.
[101] A Kúria kiemeli, hogy a 9/2013. (III. 6.) AB határozat összefoglalta és megerősítette az Alkotmánybíróság korábbi gyakorlatát kimondva, hogy a jogorvoslathoz való jog nem terjed ki a nem állami, például a munkáltatói vagy a tulajdonosi döntésekre, és nem terjed ki az állami, de nem hatósági, így a katonai elöljárói döntésekre sem. Azt, hogy valamely állami vagy nem állami szerv döntése hatóságinak minősül-e a jogorvoslathoz való jog szempontjából, csak a konkrét szabályozási környezetre tekintettel lehet eldönteni (Indokolás [27]). Az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdése tehát nem általánosságban biztosítja a jogorvoslat lehetőségét; az Alkotmánybíróság több ügyben úgy foglalt állást, hogy az adott jogvita nem tartozik az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdésének tárgyi hatálya alá.
[102] A fentiekben kifejtettek alapján a Kúria megállapította, hogy a másodfokú bíróság helytállóan foglalt állást az elsőfokú végzés jogszerűségéről, és miután a jogerős végzés a felülvizsgálati kérelemben megjelölt okokból nem jogszabálysértő, ezért azt - az indokolás pontosításával - a Kp. 121. § (2) bekezdésének alkalmazásával hatályában fenntartotta.
(Kúria Kfv.III.37.792/2024/5.)