adozona.hu
653/B/2004. AB határozat
653/B/2004. AB határozat
jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványról
Kiválasztott időállapot:
- Kibocsátó(k):
- Jogterület(ek):
- Tipus:
- Érvényesség kezdete:
- Érvényesség vége:
MIRŐL SZÓL EZ A JOGSZABÁLY?
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
1. Az Alkotmánybíróság a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény 49/I. § (2) és (3) bekezdése, valamint (5) bekezdésének b) pontja alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény, a fegyveres szervek hivatásos áll...
653/B/2004. AB határozat
jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következőhatározatot:
1. Az Alkotmánybíróság a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény 49/I. § (2) és (3) bekezdése, valamint (5) bekezdésének b) pontja alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.2. Az Alkotmánybíróság a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény, a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény, a Magyar Honvédség hivatásos és szerződéses állományú katonáinak jogállásáról szóló 2001. évi XCV. törvény, valamint egyéb törvények módosításáról szóló 2003. évi XLV. törvény 127. § (1) bekezdése alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
Indokolás
I.
Az állam a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény (a továbbiakban: Ktv.), valamint egyéb törvények módosításáról szóló 2001. évi XXXVI. törvény hatálybalépését, azaz 2001. július 1-jét követően készfizető kezességet vállalt, ha a köztisztviselő kamattámogatott lakásépítéséhez, vásárlásához hitelintézettől kölcsönt igényelt. E kezesség a kölcsön összege és a lakásingatlan hitelbiztosítéki értékének a hitelintézet által meghatározott legmagasabb aránya közötti különbözetre vonatkozott. A Ktv. rendelkezéseit a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény, a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény, a Magyar Honvédség hivatásos és szerződéses állományú katonáinak jogállásáról szóló 2001. évi XCV. törvény, valamint egyéb törvények módosításáról szóló 2003. évi XLV. törvény (a továbbiakban Ktvmód.) 2003. július 1-jei hatállyal módosította, a köztisztviselői jogviszony fennállásán túlmenő, új feltételeket támasztott a kezességvállaláshoz.Az indítványozó álláspontja szerint a jogállamiság fogalmi elemét jelentő jogbiztonságot sérti az, hogy a törvényhozó a Ktvmód. hatályba léptetésekor nem biztosított kellő felkészülési időt, hanem a kihirdetését követő napon hatályba lépett, és az ezt követően igényelt kezességvállalásokra alkalmazni kellett. Így előfordulhattak olyan esetek, hogy valaki a korábbi szabályozás hatálya alatt kötött építési vállalkozói vagy adásvételi szerződést, azonban mire a kezességvállalást igényelte volna, kikerült a jogosultak köréből. Az indítványozó tartalmilag is vitatja a szabályozás alkotmányosságát, mivel álláspontja szerint a Ktv. 49/I. § (2) bekezdés b) pontjába foglalt rendelkezés, mely szerint hároméves közigazgatási gyakorlat szükséges a kezességvállaláshoz, ellentétben áll az Alkotmány 16. §-ában foglalt elkötelezettséggel, mely szerint az államnak a fiatalokra különös gondot kell fordítania, mivel a pályakezdők nem felelnek meg a Ktvmód. által szigorított követelményeknek. Az indítványozó álláspontja szerint az Alkotmány 70/A. § (3) bekezdésével összeegyeztethetetlen módon a Ktvmód. esélyegyenlőtlenséget hoz létre azon köztisztviselők között, akik 2003. június 30. előtt élhettek a kezességvállalás melletti kölcsön lehetőségével, és azok között, akik elvesztették e lehetőséget. Az indítványozó álláspontja szerint a magántitokhoz való jog Alkotmány 59. § (1) bekezdésében foglalt jogát szükségtelenül és cél nélkül sérti az, hogy a köztisztviselőnek be kell jelentenie a munkáltatónak az állami kezességvállalással biztosított hitel nagyságát, mivel ez az adat a hitelintézet rendelkezésére áll, mely nem teljesítés esetén a szükséges jogi lépéseket megteszi.
II.
Az Alkotmány hivatkozott rendelkezései szerint:"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
"7. § (2) A jogalkotás rendjét törvény szabályozza, amelynek elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges."
"16. § A Magyar Köztársaság különös gondot fordít az ifjúság létbiztonságára, oktatására és nevelésére, védelmezi az ifjúság érdekeit."
"59. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkit megillet a jóhírnévhez, a magánlakás sérthetetlenségéhez, valamint a magántitok és a személyes adatok védelméhez való jog."
"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.
(2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti.
(3) A Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti."
A Ktvmód. vizsgált rendelkezései szerint: "49/I. § (1) Ha a köztisztviselő lakás építéséhez, vásárlásához hitelintézettől igényelt - a lakáscélú állami támogatásokról szóló jogszabály szerint kamattámogatott - kölcsön összege meghaladja e lakásingatlan hitelbiztosítéki értékének a hitelintézet által meghatározott legmagasabb arányát, a különbözetre az állam készfizető kezességet vállal. A köztisztviselő az állami kezességvállalást - az erre az állammal szerződésben kötelezettséget vállaló - hitelintézeten keresztül veheti igénybe.
(2) Az állam készfizető kezességet az (1) bekezdésben foglaltakon túl annál a köztisztviselőnél vállalhat, aki:
a) határozatlan időre létesített közszolgálati jogviszonyt;
b) legalább hároméves közigazgatási gyakorlattal rendelkezik;
c) felmentési vagy lemondási idejét nem tölti;
d) ellen nem folyik fegyelmi eljárás, vagy
e) nem áll büntetőeljárás alatt, és
f) az (1) bekezdés szerinti kezességvállalással biztosított hitelrészt a hitelintézetnek kiegyenlítette, illetve a vele közös háztartásban élő házas- vagy élettárs - az igénylés időpontjában - állami kezességvállalással biztosított lakáscélú hitel törlesztésére nem kötelezett.
(3) A (2) bekezdés a)-d) pontjaiban foglalt feltételek teljesülését, valamint a kezességvállalás alapjául szolgáló közszolgálati jogviszony fennállását a közigazgatási szerv vezetője igazolja.
(4) A (2) bekezdés e)-f) pontjaiban foglalt feltételek teljesüléséről a köztisztviselő a kölcsönt nyújtó hitelintézetnek nyilatkozik.
(5) A köztisztviselő a munkáltatói jogkör gyakorlójának köteles bejelenteni a hitelszerződés megkötését követő öt munkanapon belül
a) a hitelszerződést kötő pénzintézet nevét, címét;
b) az állami kezességvállalással biztosított hitel nagyságát;
c) a hitel lejártának időpontját.
A fenti adatokban bekövetkezett változásokról a köztisztviselő haladéktalanul köteles tájékoztatni a munkáltatói jogkör gyakorlóját."
A Ktvmód. támadott rendelkezése szerint: "127. § (1) Ez a törvény a (2)-(5) bekezdés kivételével 2003. július 1-jén lép hatályba (...) "
III.
Az indítvány nem megalapozott.1. Az ifjúság védelmével kapcsolatban az Alkotmánybíróság a 79/1995. (XII. 21.) AB határozatban a következőket állapította meg: "Az Alkotmány 16. §-a állami kötelezettséget állapít meg az ifjúság létbiztonsága, oktatása és nevelése, valamint érdekeinek védelme tekintetében.
Ez a rendelkezés azonban önmagában alanyi alapjogot nem tartalmaz konkrét állami szolgáltatásokra. A jogalkotó szervek számára széles mozgásteret biztosít az ifjúság létbiztonságát, oktatását és nevelését, valamint érdekének védelmét szolgáló támogatási formák meghatározásában. E kötelesség gyakorlása során a jogalkotó szerveknek természetesen tiszteletben kell tartaniuk az Alkotmány alapelveit, valamint az ifjúságot megillető alapvető jogokat." [79/1995. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1995, 399, 405.] Az Alkotmány 16. §-ából tehát nem vezethető le, hogy az állam a pályakezdő köztisztviselők számára is biztosítania kellene a kézfizető kezességet.
2. Az indítványozó álláspontja szerint nem az Alkotmány 70/A. § (3) bekezdésében célként megjelölt esélyegyenlőség irányába mutat a Ktvmód. által bevezetett szigorítás. Az Alkotmány 70/A. § (3) bekezdésével kapcsolatban az Alkotmánybíróság 32/1991. (VI. 6.) határozatában megállapította, hogy "ez az alkotmányos rendelkezés a jogegyenlőség érvényesülését segítő szabály és nem a kedvezőtlenebb, hátrányosabb anyagi, vagyoni helyzetűek esélyegyenlőtlenségének a kiküszöbölését célzó intézkedések kívánalmát jelenti." [ABH 1991, 146, 162.] Azt is több határozatában megállapította az Alkotmánybíróság [2100/B/1991/3. AB határozat, ABH 1992, 557.; 79/1995. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1995, 399, 406.], "hogy az Alkotmány 70/A. § (3) bekezdésében foglalt esélyegyenlőség elve nem minősül alapjognak, hanem általános állami célkitűzést jelent az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedések kilátásba helyezésével. Az e célkitűzés megvalósítását szolgáló állami intézkedések tartalmának kialakítása azonban - alkotmányos keretek között - a hatáskörrel rendelkező állami szervek mérlegelésétől függ." A jogalkotói mérlegelés, illetve azoknak a szempontoknak a mérlegelése, melyeket a jogalkotó az egyes kedvezmények kialakításkor figyelembe vett, nem lehet alkotmányossági vizsgálat tárgya. [61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280, 281.] A Ktv. 49/I. §-ában, a sajátos köztisztviselői jogviszony keretei között biztosított lehetőség feltételrendszerének alakításában a jogalkotó nagyfokú szabadsággal rendelkezik. Az Alkotmány hivatkozott rendelkezéséből nem vezethető le az, hogy az állami kezességvállalást a köztisztviselők lakáshitelei vonatkozásában egy adott feltételrendszerben kell biztosítani, illetve az sem, hogy e feltételrendszert a jogalkotó nem módosíthatja.
3. Az indítványozó álláspontja szerint az a törvényi kötelezettség, amely szerint a köztisztviselő köteles munkáltatójának bejelenteni az állami kezességvállalással biztosított hitel nagyságát, cél nélküli adatszolgáltatást jelent, amely sérti az Alkotmány 59. § (1) bekezdésében meghatározott magántitok védelméhez való jogot.
Az Alkotmány 59. § (1) bekezdése kimondja, hogy mindenkit megillet a magántitok és a személyes adatok védelme.
Az Alkotmánybíróság a személyes adatok védelméhez való jogot a 15/1991. (IV. 13.) AB határozatában - e jog aktív oldalát is figyelembe véve - információs önrendelkezési jogként értelmezte. Ennek tartalmához tartozik, hogy mindenki maga rendelkezik személyes adatainak feltárásáról és felhasználásáról. Személyes adatot felvenni és felhasználni általában csak az érintett személy beleegyezésével szabad. Rámutatott továbbá arra is, hogy "az információs önrendelkezési jog gyakorlásának feltétele és egyben legfontosabb garanciája a célhoz kötöttség". [ABH 1991, 40, 42.] A 2/2007. (I. 27.) AB határozat értelmében magántitokhoz való jog önmagában véve is olyan erős alapjog, amely elválaszthatatlan kapcsolatban áll más alapjogokkal: az emberi méltóságból következő általános cselekvési szabadsággal, a személyiség szabad kibontakozásával, a kommunikációs alapjog önrendelkezésre vonatkozó aspektusával. [ABK 2007. január, 12, 23.]
Az Alkotmánybíróság kezdetektől követett gyakorlata szerint az alapjogok kivételesen, törvény által korlátozhatóak, de a korlátozásnak meg kell felelnie az Alkotmányban meghatározott követelményeknek. [20/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 69, 70.]
A támadott rendelkezés értelmében a köztisztviselő köteles annak a hitelnek a nagyságát munkáltatója tudomására hozni, amelynek szerződést biztosító mellékkötelezettjévé, azaz kezesévé válik az állam. Mivel a kezességvállalásra a munkáltató közreműködésével kerül sor, így a biztosított hitel összegszerűségének, a hitelszerződést kötő pénzintézetnek, illetve a hitellejárat időpontjának ismerete a munkáltató számára elengedhetetlen, az adatközlésre tehát célhoz kötötten kerül sor.
Az állami kezességvállalás a köztisztviselők lakáscélú hitele esetén a Ktv. rendszerében "egyéb juttatásnak" minősül. Amennyiben a jogosult köztisztviselő él azzal a lehetőséggel, hogy a felépítendő vagy megszerzendő lakásingatlan hitelbiztosítási értékénél nagyobb összegű kamattámogatott hitelt vesz fel az állam készfizető kezessége mellett, nem kifogásolhatja azt, hogy a kezességvállalás feltétele a hitellel kapcsolatos adatok közlése a munkáltatói jogkör gyakorlójával. Az adatszolgáltatás ebben az esetben önkéntes, azaz a magántitok sérelme nem merül fel. Természetesen a munkáltatói jogkör gyakorlója a köztisztviselők lakáshiteleire vonatkozó adatok kezelése során köteles az adatvédelmi szabályok betartására.
A kifejtettekre tekintettel az Alkotmánybíróság a Ktv. 49/I. § (2) és (3) bekezdésének, valamint (5) bekezdés b) pontjának alkotmányellenességét az Alkotmány 16. §-a, 59. § (1) bekezdése, valamint 70/A. §-a alapján nem látta megállapíthatónak.
IV.
A Ktvmód. 127. §-a a hatálybalépésre vonatkozó általános és speciális szabályok mellett rendelkezik a hatálybalépéssel egyidejűleg hatályukat vesztő törvényi rendelkezésekről. A (7) bekezdés a módosítással érintett, folyamatban lévő tényállásokra utal. Ebben a körben rendezi a jogalkotó a Ktvmód. hatálybalépésekor már igényelt kezességvállalások kérdését.
Az indítványozó álláspontja szerint a jogállamiságból levezetett jogbiztonság alkotmányos elvébe ütközik az, hogy a Ktvmód. a kihirdetést követő napon hatályba lépett, mivel az sem a jogosulti, sem a hitelintézeti oldal számára nem biztosított kellő időt a megváltozott jogszabályi feltételekhez való alkalmazkodásra. Különösen sérelmes a felkészülési idő hiánya azok számára, akik magánjogi ügyleteiket a Ktvmód. kihirdetését megelőzően, a korábbi jogi környezetben bízva kötötték meg, a hiteligénylésre azonban csak a Ktvmód. kihirdetését követően kerítettek sort.
Az indítványozó álláspontja szerint a felkészülési idő hiánya az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe, valamint a 7. § (2) bekezdésbe ütközik.
Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata során a jogszabály kihirdetése és hatálybalépése közötti időre (felkészülési idő) tekintettel abban az esetben állapított meg alkotmánysértést, amennyiben a felkészülési időtartam rövidsége, esetenként teljes hiánya korlátozta avagy akadályozta a jog megismerését, és ezzel szerzett jogot korlátozott, avagy a korábbi szabályozáshoz képest hátrányosabb rendelkezést tartalmazott, illetőleg fokozott kockázatot hárított a címzettekre. [7/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 45, 47.; 25/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 131, 132.; 43/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 188, 196.; 44/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 203, 207.; 723/B/1998. AB határozat, ABH 1999, 795, 799-800.; 797/B/2001. AB határozat, ABH 2003, 1437, 1441-1442.; 1025/B/2001. AB határozat, ABH 2003, 1456, 1459-1460.; 69/2006. (XII. 6.) AB határozat, ABH 2006, 770, 781-782.; 9/2007. (III. 7.) AB határozat, ABK 2007 március, 196, 208.] Ugyanakkor a felkészülési idő rövidsége - vagy hiánya - önmagában nem vezet alkotmányellenességre. Az adott jogszabályi rendelkezések eseti jellegű vizsgálata alapján ítélhető meg az, hogy az érintetteknek volt-e lehetőségük a jogszabály megismerésére, illetve, hogy a felkészülési idő rövidsége, esetleges hiánya a jogbiztonság súlyos sérelmével, illetve veszélyeztetésével járt-e. [15/B/2004. AB határozat, ABH 2006, 2032, 2034-2035.; 69/2006. (XII. 6.) AB határozat, ABH 2006, 770, 783.]
Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatában vizsgálta már azt a helyzetet, amikor a jogalkotó a jogszabály kihirdetése és hatálybalépése közötti időt egy napos felkészülési időben határozta meg. Az Alkotmánybíróság abban az esetben ítélte alkotmányellenesnek az egy napos határidővel történő hatályba léptetést, amikor az az előírt kötelezettség teljesítési határidejének egybe esése folytán lényegében kizárta a jogszerű magatartás tanúsítását. [69/2006. (XII. 6.) ABH 2006, 770, 783-784.] Ugyanakkor a hatálybalépéssel egyidejűleg teljesítendő kötelezettség hiányában nem ítélte alkotmányellenesnek az Alkotmánybíróság azt a helyzetet, amikor a jogszabály a kihirdetését követő két nap elteltével lépett hatályba. [9/2007. (III. 7.) ABH 2007 március, 196, 208.]
A kifejtettek értelmében a Ktvmód. vitatott hatályba léptető rendelkezése kapcsán az Alkotmánybíróságnak két kérdést kellett vizsgálnia: egyrészt megteremtette-e a Ktvmód. hatályba léptető rendelkezése az érintettek számára a módosítások megismerésének lehetőségét, másrészt megállapítható-e a felkészülési idő hiánya miatt a jogbiztonság súlyos sérelme, illetve veszélyeztetése.
A Ktvmód.-t az Országgyűlés 2003. június 23. napján megtartott ülésén fogadta el, a Magyar Közlöny 2003. június 30. napján megjelent 76. számában hirdették ki. A 127. § (l) bekezdés értelmében a módosított rendelkezések - a Ktvmód. által megjelölt kivételek mellett - 2003. július 1. napjával léptek hatályba. A dátumokból megállapíthatóan a Ktvmód. kihirdetése és hatálybalépése között egy nap telt el. Ennek alapján a felkészülési idő hiánya kétségtelenül megállapítható.
Az Alkotmánybíróságnak azt is vizsgálnia kellett azonban, hogy a felkészülési idő hiánya miatt megállapítható-e a jogbiztonság kirívóan súlyos sérelme vagy veszélyeztetése.
Ebben a körben az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az állami kezességvállalás intézménye jogi jellegét - és a Ktv. III. fejezet "egyéb juttatások"-ra vonatkozó rendelkezéseit - tekintve nem minősül várománynak. Olyan juttatás, amely nem vezethető vissza alapjogra, az az állami akarat és gazdasági teherbíró képesség függvényében teremtett lehetőséget az érintettek számára lakhatásuk megoldásának elősegítésében. Az ilyen, lényegét tekintve "ex gratia" juttatások jogi környezetének - ideértve a juttatásban részesítettek körét is - kialakításában az állam nagyfokú szabadságot élvez. Az indítványozó által vitatott rendelkezések mindegyike az esetleges visszaélések kizárásának igényével született meg, - a Ktvmód.-hoz fűzött törvényi indokolás szerint - a módosítás a pontosítás célját szolgálta az igénybevétel szabályainak egyértelművé tételével. Az állami teljesítőképesség pedig indokolhatja alapjogra vissza nem vezethető, szerzett jognak, vagy várománynak nem tekinthető juttatás szabályait módosító rendelkezések kivételesen rövid felkészülési idővel történő hatályba léptetését. [28/1992. (IV. 30.) ABH 1992, 155, 159.]
Az Alkotmánybíróság megállapította azt is, hogy a Ktvmód. 127. § (7) bekezdésében a jogalkotó egyértelművé tette, hogy a megváltozott feltételrendszert csak azokra az esetekre rendeli alkalmazni, amikor a hiteligényléssel egybe eső kezességvállalásra a hatálybalépést követően kerül sor. A módosítás tehát a hitelintézetek által már nyilvántartott igényléseket nem érinti.
A kifejtettek alapján, valamint figyelemmel arra, hogy a vizsgált módosítás nem tartalmaz olyan magatartási szabályt, amelynek kizárólag a hatálybalépés napján, vagy kizárólag azt követően lehet eleget tenni, az érintett személyi körben beálló változáson túl a juttatás igénybevételét nem tette terhesebbé, ezért az Alkotmánybíróság a vizsgált rendelkezéssel összefüggésben - a felkészülési idő egynapos időtartama ellenére - nem állapította meg a jogbiztonság súlyos és kirívó sérelmét avagy veszélyeztetését.
Budapest, 2008. március 10.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
Az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Paczolay Péter s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Trócsányi László s. k.,
alkotmánybíró