adozona.hu
BH 2004.10.435
BH 2004.10.435
Az érdekvédelmi feladatot vállaló társadalmi szervezet ügyfélképességének és kereshetőségi jogának feltételei [1957. évi IV. tv. 3. §, 18. §; Pp. 327. §].
Kiválasztott időállapot:
- Kibocsátó(k):
- Jogterület(ek):
- Tipus:
- Érvényesség kezdete:
- Érvényesség vége:
MIRŐL SZÓL EZ A JOGSZABÁLY?
A MPÉ Egyesületnek, a felperesnek a 2000. szeptember 13-án kelt alapszabálya szerinti célja és feladata elsősorban a prostituáltak érdekvédelme. A felperes elnöke a 2002. február 21-én kelt kérelmében a szervezett bűnözés, valamint az azzal összefüggő egyes jelenségek elleni fellépés szabályairól szóló 1999. évi LXXV. törvény (a továbbiakban: Szbt.) 7. §-ában felsoroltakra tekintettel az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) 50. §-ána...
BH 2004.10.435 Az érdekvédelmi feladatot vállaló társadalmi szervezet ügyfélképességének és kereshetőségi jogának feltételei [1957. évi IV. tv. 3. §, 18. §; Pp. 327. §].
A MPÉ Egyesületnek, a felperesnek a 2000. szeptember 13-án kelt alapszabálya szerinti célja és feladata elsősorban a prostituáltak érdekvédelme. A felperes elnöke a 2002. február 21-én kelt kérelmében a szervezett bűnözés, valamint az azzal összefüggő egyes jelenségek elleni fellépés szabályairól szóló 1999. évi LXXV. törvény (a továbbiakban: Szbt.) 7. §-ában felsoroltakra tekintettel az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) 50. §-ának (1) bekezdése alapján hatósági bizonyítvány kiállítását kérte arról, hogy a kérelem mellékletében felsorolt utcák nem tartoznak az Szbt. 7. §-ában felsoroltak hatálya alá, nem minősülnek védett övezetnek.A Budapest Főváros kerületi Önkormányzat jegyzője a 2002. február 28-án kelt határozatában a hatósági bizonyítvány kiadására vonatkozó kérelmet elutasította azzal, hogy olyan hitelt érdemlő nyilvántartással nem rendelkezik, amelyből a kerületben lévő védett övezet megállapítható, de a védettnek nem tekinthető közterületekről sincs valós adat birtokában.
A felperes fellebbezése folytán eljárt alperes a 2002. május 8-án kelt határozatával az elsőfokú határozatot helybenhagyta. Határozata indokolásában kifejtette, hogy az Szbt. 7. §-ának (1) és (2) bekezdése meghatározza a védett övezetet és a számítási módot, azonban sem e törvény, sem más jogszabály nem kötelezi a jegyzőt a védett övezetek vagy annak nem minősülő területek nyilvántartásának vezetésére, így az igazolás kiállításához szükséges valós adatokkal nem rendelkezett. Álláspontjának alátámasztásaként utalt az Szbt. 62. §-ának (3) bekezdésére, amely szerint a fővárosban a Fővárosi Közgyűlés rendeletében kell szabályozni egyebek mellett a védetté nyilvánított nyilvános helyeket és a türelmi zónát. Kifejtette azt is, hogy a hatósági bizonyítvány nem alkalmas eszköz a törvény szerinti cél megvalósítására, mert abban az Szbt. 7. § (1) bekezdés d) pontjában felsorolt körülmények gyakori változása miatt csak a kiállításkori helyzet tükröződhet.
A felperes keresetében a jogerős határozat hatályon kívül helyezését és az alperes új eljárásra kötelezését kérte. Álláspontja az volt, hogy törvényesen bejegyzett egyesületként fő célkitűzése és feladata a prostitúció gyakorlása feltételeinek megteremtése, így jogi érdekének fennállását, a hatósági bizonyítvány kiállításának szükségességét már a közigazgatási eljárásban valószínűsítette. A hatósági bizonyítvány kiállítására nem csak akkor kerülhet sor, ha az adatokat valamely nyilvántartás tartalmazza, a tényállás tisztázására vonatkozó Áe. 26. §-ában foglalt kötelezettség erre az eljárásra is vonatkozik.
Az alperes álláspontja az volt, hogy a felperesi egyesület az adott esetben perindítási jogosultsággal nem rendelkezett, az érdekképviseletet ellátó felperes csupán meghatalmazottként járhatott volna el tagjai képviseletében, de önállóan a tagság érdekeit nem képviselhette. Utalt arra, hogy a hatósági bizonyítvány kiállítása azért is szükségtelen volt, mert az Szbt. pontosan meghatározta, hogy mi minősül védett övezetnek.
Az elsőfokú bíróság ítéletével az alperes határozatát hatályon kívül helyezte, és az alperest új eljárásra kötelezte. Ítéletének indokolásában - az ügy elbírálásánál irányadó jogszabályok felsorolása után - rögzítette, hogy a Pp. 327. §-ának (1) bekezdése nem csak az egyesület közigazgatási eljárásban eljárt elnökének, hanem a felperesnek is - akinek feladatkörét az eljárás alapjául szolgáló ügy érintette - perindítási lehetőséget teremtett. Álláspontja szerint a felperes perindítási jogosultsága azért sem vitatható, mert az Áe. 3. § (4) bekezdése alapján a közigazgatási eljárásban ügyfélként is eljárhatott volna. A hatósági bizonyítvány kiállításának nem általános előfeltétele valamilyen nyilvántartás rendelkezésre állása, és nem is kizárt a bizonyítás felvétele, erre a hatósági bizonyítvány jogi jellegéből sem lehet következtetni. Az Szbt. 7. §-ában részletes eligazítást adott a védett övezetekről, így nem volt akadálya a védett övezeten kívüli és a kérelemben felsorolt területekre vonatkozóan hatósági bizonyítvány kiállításának. Az Szbt. előírásaira és a hatósági bizonyítvány kiállítását előíró Áe. 50. § (1) bekezdésére tekintettel a védett, illetve nem védett területek megállapíthatóságához szükséges intézkedés megtételét tartalmazó külön kötelezés elrendelése nem szükséges. Az Szbt. 62. §-ának (3) bekezdése az Szbt. 7. §-ában rögzített előírásokon kívüli szigorításokra adott módot. Kifejtette, hogy a Pp. 339. §-ának (1) bekezdése szerint elrendelt új eljárásban az alperes az Áe.-ben biztosított bizonyítási eszközök igénybevételével megnyugtató döntést hozhat. Amennyiben pedig valamely terület védettsége az új eljárásban a legkörültekintőbb bizonyítás mellett sem tisztázható, mód van ezeknek a területeknek a nem védett övezetek köréből történő kizárására.
A jogerős ítélet ellen az alperes nyújtott be felülvizsgálati kérelmet, amelyben annak hatályon kívül helyezése mellett a kereset elutasítását kérte. A Pp. 270. § (2) bekezdésének b) pontja ba) alpontjára alapítottan elvi jelentőségű jogkérdésként jelölte meg az Áe. szerinti ügyféli minőség és a Pp. szerinti kereshetőségi jog elhatárolását. További álláspontja az volt, hogy az elsőfokú bíróság jogszabálysértően állapította meg az ítéletében a jegyző hatósági bizonyítvány kiállítási kötelezettségét az Áe. 50. §-ának (2) bekezdése alapján a hatáskörének vizsgálata nélkül. Jogszabálysértéssel mellőzte továbbá annak vizsgálatát, hogy a hatósági bizonyítvány kiállítása az adatvédelmi jogszabályokba is ütközött volna, és emiatt tévesen utalt arra, hogy az Áe. 51. §-ában foglalt megtagadási okok nem álltak fenn.
A Legfelsőbb Bíróság a felülvizsgálati kérelmet a Pp. 273. §-ának (1) bekezdése alapján előzetesen megvizsgálva megállapította, hogy a felülvizsgálati kérelem megfelel a Pp. 270. § (2) bekezdésének b) pontja ba) alpontjában meghatározott feltételeknek, mert a felülvizsgálni kért határozattal kapcsolatban elvi jelentőségű jogkérdésként merült fel az érdekképviseletet is ellátó társadalmi szervezet ügyféli minőségének és kereshetőségi (igényérvényesítési) jogának elhatárolása, a hatósági bizonyítvány fogalma és kiadhatóságának lehetősége olyan adatra, amellyel a hatóság nem rendelkezik.
A felperes ellenkérelmében a jogerős ítélet hatályban tartását kérte.
A felülvizsgálati kérelem az alábbiak szerint részben alapos. A perbeli esetben a Legfelsőbb Bíróságnak elsősorban abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy a felperesi egyesület rendelkezett-e a közigazgatási eljárásban ügyfélképességgel, és ehhez képest volt-e perindítási jogosultsága, továbbá a kereshetőségi (igényérvényesítési) joga mire terjedt ki.
A rendelkezésre álló iratokból megállapíthatóan a közigazgatási eljárásban kérelmezőként és a perben felperesként a MPO Egyesülete járt el.
Az Áe. 3. §-ának (3) bekezdése értelmében államigazgatási ügy minden olyan ügy, amelyben a közigazgatási szerv az ügyfelet érintő jogot vagy kötelezettséget állapít meg, adatot igazol, nyilvántartást vezet, vagy hatósági ellenőrzést végez. Az Áe. 3. §-ának (4) bekezdése értelmében ügyfél az a magánszemély, jogi személy vagy jogi személyiséggel nem rendelkező más szervezet, amelynek jogát vagy jogos érdekét az ügy érinti. Az ügyfél jogai megilletik továbbá azt a szervet is, amelynek feladatkörét az ügy érinti.
Az Áe. 3. § (4) bekezdésének alkalmazása szempontjából a feladatkör valamely szerv részére jogszabályban meghatározott feladat- és hatáskört jelent, nem pedig
az egyesülési jog gyakorlása során az egyesülési jogról szóló 1989. évi II. törvény 3. §-a alapján önkéntesen létrehozott társadalmi szervezetek alapszabályában saját maguk számára meghatározott célkitűzést. Ügyfélképességgel az Áe. 3. § (4) bekezdésének első mondata alapján is csak az a társadalmi szervezet rendelkezik, amelynek jogát vagy jogos érdekét az ügy közvetlenül érinti, mert jogi személyként pl. adó-, illetékfizetésre kötelezték, vagy székházépítés céljából számára építési engedélyt adtak ki. A felperes mint érdekvédelmet magára vállaló társadalmi szervezet akkor rendelkezhetett volna ügyféli jogokkal, ha jogát vagy jogos érdekét a perbeli esetben hozandó közigazgatási határozatok érintették volna. Az érintettsége akkor lett volna megállapítható, ha közvetlen és nyilvánvaló érdekeltsége fűződött volna ahhoz, hogy reá vonatkozóan jogot, illetve kötelezettséget a közigazgatási szerv megállapítson.
A perbeli esetben a felperes - ilyen közvetlen érdekeltsége hiányában - a közigazgatási eljárásban az Áe. 3. §-ának (4) bekezdése értelmében nem lehetett volna ügyfél, de a jegyző és az alperes határozatában a felperes ügyfélképességét nem vitatta. Ebből következően a felperes a Pp. 327. §-ának (1) bekezdése alapján perindítási jogosultsággal rendelkezett a kérelme alapján hozott határozat bírósági felülvizsgálata iránti per vonatkozásában, amelyet az elsőfokú bíróság helyesen állapított meg. Tévedett azonban akkor, amikor a felperes kereshetőségi jogát (igényérvényesítési jogosultságát) a továbbiakban nem vizsgálta, hanem ügyféli minőségét elismerve azt megállapította.
Az érdekvédelmi szervezet - így a felperesi egyesület is - közigazgatási hatósági eljárást akkor kezdeményezhetett volna a közérdek védelmében, és a tagjaira vonatkozó konkrét ügyben akkor léphetett volna fel, ha erre a törvény kifejezetten felhatalmazást adott volna. Egyre több jogszabály jogosítja fel az érdekképviseletet, érdekvédelmet is ellátó társadalmi szervezeteket arra, hogy a közigazgatási hatósági eljárásokban ügyfélként vegyenek részt, vagy a jogszabálysértő döntések ellen a bírósághoz fordulhassanak. Ilyen jogszabályok pl. a fogyasztóvédelemről szóló 1997. évi CLV. törvény, a környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény, az egyenlő bánásmódról és az esélyegyenlőség előmozdításáról szóló 2003. évi CXXV. törvény. Az Szbt. a felperest mint érdekvédelmi szervezetet a tagság érdekében közigazgatási és peres eljárások kezdeményezésére nem jogosította fel, ezért ügyfélként nem járhatott volna el.
A felperes érdekvédelmi szervezetként arra jogosult, hogy a közigazgatási eljárásokban az Áe. 18. §-a, a közigazgatási perekben pedig a Pp. 67. §-a (1) bekezdésének g) pontja alapján az egyébként ügyfélképességgel rendelkező tagjait képviselje.
Mindezek alapján az elsőfokú bíróság akkor járt volna el helyesen, ha a keresetet elutasítja, mert a felperes a közigazgatási eljárásban ügyfélként nem vehetett volna részt, és így a perben sem lehet alperes.
A felülvizsgálati kérelem ezt meghaladó részével kapcsolatban a Legfelsőbb Bíróság az alábbi megállapításokra jutott.
Az Szbt. 62. §-ának (3) bekezdése értelmében a települési önkormányzat képviselő-testülete, fővárosban a Fővárosi Közgyűlés - a kerületi önkormányzatok képviselő-testületeivel egyeztetve - a prostitúció folytatásának további szabályait, így különösen a közterületnek a védett övezeten kívüli területen védetté nyilvánított más részeit, a védett övezeten kívül működő egyes védetté nyilvánított nyilvános helyek meghatározását, a prostitúció tömeges megjelenésének tartalmi követelményeit, a türelmi zóna kijelölésének részletes szabályait rendeletben állapíthatja meg. Az Szbt. 62. §-ának (4) bekezdése pedig kimondta, ha a prostitúció tömeges, akkor az 50 ezer lélekszám feletti település önkormányzatának képviselő-testülete (a fővárosban a Fővárosi Közgyűlés) a törvény hatálybalépésétől számított hat hónapon belül, ha pedig a jelenség a törvény hatálybalépése után válik tömegessé, ennek megállapításától számított 90 napon belül köteles a türelmi zóna kijelöléséről rendeletet megalkotni. A türelmi zóna kijelölése tekintetében egyetértési jogot gyakorolnak azok a kerületi önkormányzatok, amelyek az egyeztetés során vállalják, hogy a saját területükön türelmi zónát alakítanak ki.
Az Alkotmánybíróság az 534/E/2001. AB határozatában az Szbt. 4. §-a, valamint 62. §-ának (4) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és a megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította. Az utóbbi vonatkozásában kifejtette, hogy "az Alkotmánybíróság az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 49. §-a (1) bekezdésével összefüggésben kialakított gyakorlata alapján az alkotmányellenes mulasztást csak akkor állapítja meg, ha a törvényi rendelkezésben foglalt mindkét feltétel - a mulasztás és ennek folytán előidézett alkotmányellenes helyzet - együttesen fennáll. Megállapította, hogy ez a jelen ügyben nem valósult meg. A türelmi zóna kijelölésére vonatkozó önkormányzati rendelet hiányában a prostituáltak az - Szbt.-nek a "védett övezet"-re vonatkozó rendelkezéseit, illetve az esetlegesen megalkotott, a védett övezetet kiterjesztő önkormányzati rendeleteket kötelesek figyelembe venni szolgáltatásaik nyújtásakor. Kijelölt türelmi zóna hiányában a védett övezet(ek)en kívüli tevékenységüket - az Szbt. egyéb szabályait szem előtt tartva - jogszerűen folytathatják. A türelmi zónák kijelöléséig az Szbt. általános szabályai az irányadók a prostituáltakra: az Szbt.-ben megjelölt védett övezeten kívül bárhol büntetlenül nyújthatnak szexuális szolgáltatást az egyéb (pl. egészségügyi, vagy kiskorúk védelmét szolgáló) szabályok betartásával. Így bár a Fővárosi Közgyűlés elmulasztotta a törvényben meghatározott feladatának határidőben történő teljesítését, ez nem vezetett olyan fokú jogbizonytalansághoz, hogy az alkotmányellenes mulasztást megalapozta volna".
Az Alkotmánybíróság ugyanakkor az 54/2003. (XI. 13.) AB határozatában alkotmányellenessége miatt megsemmisítette a Budapest Főváros IV. ker. Újpest Önkormányzat Képviselő-testületének a prostitúció tömeges megjelenésének megelőzéséről szóló 29/2003. (VII. 28.) számú rendeletét, az 55/2003. (XI. 13.) AB határozatában pedig a Budapest Főváros III. ker. Óbuda-Békásmegyer Önkormányzat Képviselő-testületének a prostitúció gyakorlásának feltételeiről szóló 31/2003. (VIII. 28.) számú rendeletét. Megállapította az Alkotmánybíróság, hogy az érintett önkormányzatok rendeletei - további védett övezetek kijelölésével - az Szbt. 62. §-ának (3) bekezdése szerinti és a Fővárosi Közgyűlés rendeletalkotási hatáskörébe tartozó viszonyokat szabályoztak, ezáltal alkotmányellenesek [Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése], miután a törvény e jogalkotási hatásköröket egyértelműen a Fővárosi Közgyűlésre telepítette.
Az Szbt. 62. §-ának (3) bekezdésében írt rendeletalkotási - jogalkotási - hatáskörökkel az adott esetben a Fővárosi Közgyűlés rendelkezett. Ezt a jogalkotási hatáskört a kerületi önkormányzatok képviselőtestületei sem vonhatják el, mert a Fővárosi Közgyűlés jogalkotási hatásköre egyértelmű. A Fővárosi Közgyűlés feladat- és hatáskörébe utalt jogalkotási feladatot a jegyző hatósági bizonyítvány kiállításával nem kerülheti meg.
Nem volt megalapozott a felülvizsgálati kérelem abban a részében, amelyben a jegyzőnek a hatósági bizonyítvány kiállítására vonatkozó hatáskörét vitatta. Az elsőfokú határozatot hozó jegyző és az alperes határozatában a felperes kérelmét érdemben bírálta el, és az ügy érdemében döntött, hatáskörének és a felperes ügyfélképességének hiányát nem állapította meg. Miután a per tárgya az alperes érdemi határozatának jogszerűsége volt, az elsőfokú bíróság döntésében a Pp. 215. §-a alapján nem terjedhetett túl a kereset és az ellenkérelem korlátain, csak az alperes határozatának jogszerűségét vizsgálhatta. Az alperes - saját korábbi jogi álláspontjával szemben - csak a felülvizsgálati kérelmében hivatkozott a jegyző, így saját hatáskörének hiányára is, de erről határozatot nem hozott. Amennyiben a hatósági bizonyítvány kiállításával kapcsolatos jegyzői hatáskört a közigazgatási szervek vitatták volna, ennek megfelelő tartalmú határozatot kellett volna hozniuk, vagy az Áe. 7. §-a szerinti eljárásnak lett volna helye.
A Pp. 270. §-ának (1) és (2) bekezdése alapján a jogerős ítélet felülvizsgálatát az ügy érdemére kiható jogszabálysértésre hivatkozással lehet kérni. Ebből következik, hogy a jogerős ítélet csak olyan kérdésben támadható rendkívüli jogorvoslattal, amely a korábbi eljárásnak tárgya volt. Miután a hatáskör kérdése az elsőfokú bírósági eljárásban és a közigazgatási eljárásban fel sem merült, ennek vitatására felülvizsgálati szakban a Legfelsőbb Bíróság előtt már nem volt lehetőség.
Helyesen értelmezte az elsőfokú bíróság ítéletében az Áe. 50. § (1) és (2) bekezdésében és az 51. §-ban foglalt rendelkezéseket, és helytálló volt az a megállapítása is, hogy a hatósági bizonyítvány kiállítása során valamely tény, állapot igazolásához szükséges bizonyítás az Áe. 26. §-án alapuló tényállás-tisztázási kötelezettségből következően lefolytatható, ha a hatósági bizonyítvány kiállítását jog-
szabály írja elő, vagy annak szükségességét az ügyfél valószínűsíti.
Alaptalanul hivatkozott az alperes felülvizsgálati kérelmében arra is, hogy a hatósági bizonyítvány kiállításának az adatvédelmi jogszabályok is akadályát képezték volna. Az alperes, illetőleg a jegyző határozatát nem ezekre a jogszabályokra alapította, és a kereset és az alperesi ellenkérelem sem sérelmezte az adatvédelmi jogszabályok alkalmazásának nehézségeit, ezért az elsőfokú peres eljárásban e kérdésekről a bíróság nem döntött.
Mindezekre tekintettel a Legfelsőbb Bíróság az elsőfokú bíróság ítéletét a fentiekben részletezett, az ügy érdemére kiható jogszabálysértés miatt a Pp. 275. §-ának (4) bekezdése alapján hatályon kívül helyezte, és a felperes keresetét elutasította.
(Legf. Bír. K. 39.638/2003. sz.).