adozona.hu
BH 2013.1.25
BH 2013.1.25
Az önkormányzatoknak nincs törvényi felhatalmazásuk repülőtér használatára és hasznosítására vonatkozó szabályok megalkotására (nem nyilvános repülőtér esetén sem), ez a tárgy nem tekinthető törvény által nem szabályozott helyi közügynek sem. [1995. évi CXVII. tv. 1. §, 37. §, 41. §, 50/A. §].
Kiválasztott időállapot:
- Kibocsátó(k):
- Jogterület(ek):
- Tipus:
- Érvényesség kezdete:
- Érvényesség vége:
MIRŐL SZÓL EZ A JOGSZABÁLY?
1. A Budapest Környéki Törvényszék bírája az előtte folyamatban lévő - O. N. r. felperesnek a D. Város Önkormányzata alperes ellen szerződés érvényességének megállapítása iránt indult - perében a Kúriához fordult, s indítványozta D. Város Önkormányzata Képviselő-testületének a D. reptér használatáról és hasznosításáról szóló 18/2011. (V. 31.) önkormányzati rendelet (a továbbiakban: Ör.), valamint D. Város Önkormányzata Képviselő-testületének a D. reptér használatáról és hasznosításáról szóló ...
BH 2013.1.25 Az önkormányzatoknak nincs törvényi felhatalmazásuk repülőtér használatára és hasznosítására vonatkozó szabályok megalkotására (nem nyilvános repülőtér esetén sem), ez a tárgy nem tekinthető törvény által nem szabályozott helyi közügynek sem. [1995. évi XCVII. tv. 1. §, 37. §, 41. §, 50/A. §].
I.
1. A Budapest Környéki Törvényszék bírája az előtte folyamatban lévő - O. N. r. felperesnek a D. Város Önkormányzata alperes ellen szerződés érvényességének megállapítása iránt indult - perében a Kúriához fordult, s indítványozta D. Város Önkormányzata Képviselő-testületének a D. reptér használatáról és hasznosításáról szóló 18/2011. (V. 31.) önkormányzati rendelet (a továbbiakban: Ör.), valamint D. Város Önkormányzata Képviselő-testületének a D. reptér használatáról és hasznosításáról szóló 18/2011. (V. 31.) önkormányzati rendelet módosításáról szóló 28/2011. (VII. 25.) önkormányzati rendelet (a továbbiakban: Ör.mód.) törvényességének vizsgálatát. Az indítványozó bíró szerint az önkormányzat az Ör.-ben és az Ör.mód.-ban nem helyi érdekű közügyet szabályozott és az országos szintű szabályozáshoz képest a kiegészítő helyi jogalkotás sem biztosított, továbbá nem törvényi felhatalmazás alapján annak végrehajtására alkotta rendeletét. Amennyiben az önkormányzat tulajdonosi minőségében járt el, akkor az ilyen jogviszonyokba - erre vonatkozó felhatalmazás hiányában - rendeletalkotási jogának felhasználásával nem avatkozhat be. Az indítványozó bíró kifejtette, hogy az Ör. és az Ör.mód. fizetési kötelezettséget állapít meg a perbeli nem nyilvános reptér használatáért és bevezeti a repülőtéri parancsnak jogintézményét, amelyekre az önkormányzatnak felhatalmazása nincs. A repülőtér használatának korlátozására, illetve a használattól való eltiltásra a légiközlekedési hatóság jogosult. Az indítványozó bíró végül arra utalt, hogy kérelmének részletes indokolását a Pest Megyei Kormányhivatal - ezen ügyhöz kapcsolódó - törvényességi észrevétele tartalmazza.2. Az indítványozó ezt követően csatolta az indítványa alapjául szolgáló per tárgyalását felfüggesztő, és a kérelme indokait - jogszabályi hivatkozással alátámasztó - végzést. Az indítványozó bíró szerint az Ör. 3. és 4. §-ának díjfizetésre vonatkozó rendelkezései, továbbá az 5. § egésze (és az Ör.mód. e szabályokat érintő módosításai) sértik az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését, a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 16. § (1) bekezdését, 80. § (1) bekezdését, a helyi önkormányzatok és szerveik, a köztársasági megbízottak, valamint egyes centrális alárendeltségű szervek feladat- és hatásköreiről szóló 1991. évi XX. törvényt, a légiközlekedésről szóló 1995. évi XCVII. törvény (a továbbiakban: Lkt.) 6. § (5) bekezdését, 22. §-át 23. § (1) bekezdését, 20/B. § (2) bekezdését, 41. § (1) és (8) bekezdését, 50/A. § (2) és (4) bekezdését, 66/A. § (1) és (2) bekezdését, illetve az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény (a továbbiakban: Áht.) 10. § (3) bekezdését. Az indítványozó bíró ezen jogszabályi rendelkezések alapján arra a következtetésre jutott, hogy az Ör. és az Ör.mód. rendeletalkotási jogosultság hiányában kerültek megalkotásra, így önmagukban is törvénysértőek. Az indítványozó szerint önkormányzat rendeletalkotási jogával nem avatkozhat be mellérendeltségi pozíciót feltételező polgári jogi jogviszonyokba, nem írhat elő szerződéskötési kötelezettséget, felhatalmazás nélkül az önkormányzati rendelet ebben a vonatkozásban nem minősül jogszabálynak, amellyel a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 226. § (1) bekezdése értelmében meghatározhatná a szerződés tartalmi elemeit.
3. D. Város Önkormányzata a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) 52. §-a alapján állásfoglalást terjesztett elő. Az állásfoglalás szerint a bírói kezdeményezés nem felel meg a törvényi követelményeknek, tartalmilag pedig megalapozatlan. Az önkormányzat szerint az indítványozó bíró nem fejtette ki részletesen, hogy az Ör.-t és az Ör.mód.-ot miért tartja jogszabálysértőnek, így indítványa nem felel meg a Bszi. 48. § (4) bekezdésébe foglaltaknak. Fölvetette továbbá, hogy az Ör.mód. új szöveget állapított meg, ezért az Ör. - eredetileg hatályos szabályainak - vizsgálatára nincs lehetőség. Tartalmi szempontból úgy vélte, hogy az Ör. az Ötv. 16. § (1) bekezdése alapján az Ötv. 8. § (1) bekezdésben fennálló feladatainak ellátása érdekében született (ezek: közösségi tér biztosítása, sport támogatása, az egészséges életmód közösségi feltételeinek elősegítése). Így a rendeletek által szabályozottak a helyi közügyek körébe tartoznak. Az önkormányzat hivatkozott arra is, hogy az Lkt. kizárólag a nyilvános repülőterek használatát kívánta ellenszolgáltatáshoz kötni, márpedig a perbeli repülőtér nem nyilvános repülőtér, véleménye szerint az Lkt. 41. § (1) és (8) bekezdései, továbbá az Áht. 10. § (3) bekezdése nem sérül. Az indítványozó több ízben hangsúlyozta, hogy "a használó nem ellenszolgáltatást fizet a reptér használatáért, hanem fenntartási hozzájárulást". Mivel a nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény 7. §-a szerint a nemzeti vagyonnal felelősen, hatékonyan, költségtakarékosan és rendeltetésszerűen kell gazdálkodni, az önkormányzat a reptér használóitól a fenntartással kapcsolatos költségeket jogszerűen szerzi be. Az önkormányzat véleménye szerint a Ptk. 226. § (1) bekezdése sem sérül, mert az arra vonatkozik, amikor jogszabály a felek eltérő rendelkezése ellenére is a szerződés részévé tesz bizonyos rendelkezéseket, az Ör. 3. § (3) bekezdése azonban csak azokat a szempontokat sorolja fel, amelyek nélkül a megállapodás jelentősen megnehezülne. Végül az önkormányzat hivatkozott arra, hogy az indítványból nem derül ki, hogy a repülőtér parancsnokára vonatkozó szabályozás miért törvénysértő, véleménye, hogy a repülőtér parancsnok Ör.-ben és az Ör.mód.-ban meghatározott fogalma megegyezik az Lkt. üzembentartó fogalmával.
4. Az ügy irataiból megállapítható végül, hogy a Pest Megyei Kormányhivatal a korábbi törvényességi ellenőrzési jogkörében tett megállapításai ellenére - a bíróság indítványára tekintettel - a számára biztosított, a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény 136. § (2) bekezdésbe foglalt jogkörével nem kívánt élni.
II.
A bírói kezdeményezés megalapozott.
1. A Kúria Önkormányzati Tanácsa először azt vizsgálta meg, hogy a bírói kezdeményezés megfelel-e a törvényi követelményeknek. A Bszi. 48. § (3) bekezdés szerint ha a bírónak az előtte folyamatban lévő egyedi ügy elbírálása során önkormányzati rendelet olyan rendelkezését kell alkalmaznia, amelynek más jogszabályba ütközését észleli - a bírósági eljárás felfüggesztése mellett - kezdeményezi az önkormányzati rendelet felülvizsgálatára irányuló nemperes eljárást a helyi önkormányzattal szemben. Ezt a törvényszék bírája a végzésben megtette. A Bszi. 48. § (4) bekezdése sorolja fel az indítvány kötelező kellékeit. Ennek alapján "A (3) bekezdés szerinti indítvány tartalmazza
a) az önkormányzati tanács által vizsgálandó önkormányzati rendeletet,
b) az önkormányzati rendelet jogszabálysértőnek talált rendelkezésének megjelölését,
c) azon jogszabályi rendelkezés megjelölését, amelyet az önkormányzati rendelet rendelkezése sért,
d) annak okát, hogy a bíró az adott rendelkezést miért tartja jogszabálysértőnek."
A Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapítja, hogy az indítvány ezeknek a feltételeknek megfelel. Az indítványozó azon érvei, amelyek az Ör. és az Ör.mód. vonatkozásában a rendeletalkotási jogosultság fennálltát - jogszabályi hivatkozásokkal - több szempontból is kétségbe vonják, a kérelem alapjául szolgáló kellő indoknak tekinthetők. Mindez megalapozza a Kúria Önkormányzati Tanácsának eljárását.
2. Az Ör.mód. megváltoztatta az Ör eredeti szövegét. Önmagában azonban az a tény, hogy az Ör. eredeti szövege már nincs hatályban, nem zárja ki a normakontroll-eljárást, ha az indítványozó által felvetett törvényességi probléma a módosított szöveg alapján is fennáll. Bírói kezdeményezés esetén hatályát vesztett önkormányzati rendelet vizsgálatára is lehetőség van. A Kúria Önkormányzati Tanácsa a Köf. 5004/2012/7. határozatban hatáskörét értelmezve úgy döntött, "hogy nem hatályos önkormányzati rendelet törvényellenességének megállapítására és a rendelet konkrét esetben való alkalmazhatósága kizárására irányuló bírói kezdeményezés esetén vizsgálni kell azt is, hogy a nem hatályos önkormányzati rendeletre vonatkozó normakontroll lefolytatásának lehet-e a törvénysértés kimondásán túlmenő eljárásjogi jogkövetkezménye" (Indokolás 4. pont). Az eljárásjogi jogkövetkezmény - törvénysértés esetén - az alkalmazási tilalom elrendelése. A Bszi. 56. § (5) bekezdése szerint "Ha az önkormányzati tanács bírói kezdeményezés alapján semmisíti meg az önkormányzati rendeletnek a bíróság előtt folyamatban lévő ügyben alkalmazandó rendelkezését, az önkormányzati rendelet megsemmisített rendelkezése nem alkalmazható a bíróság előtt folyamatban lévő egyedi ügyben, valamint valamennyi, a megsemmisítés időpontjában valamely bíróság előtt folyamatban lévő egyedi ügyben."
3. Az 1. és 2. pontban kifejtettek alapján az Önkormányzati Tanács érdemi vizsgálatot folytatott.
4. Az Ör. tárgya a D. repülőtér használata és hasznosítása. Az Ör. a rendelet hatályáról és az általános szabályokról (1. §), a repülőtér üzemeltetéséről (2. §), a sportcélú használatról (3. §), a gazdasági célú használatáról (4. §), a repülőtéri parancsnokról (5. §), a repülőtér jogellenes használatáról (6. §) szól. Az indítványozó azon túl, hogy megkérdőjelezte az adott tárgyban történő rendeletalkotás egészét, részleteiben az Ör. 3. és 4 §-ának díjfizetésre vonatkozó rendelkezéseit, továbbá az 5. §-át kérte vizsgálni (beleértve az Ör.mód. e szabályokat érintő módosításait is).
Az Ör.mód. az Ör. szabályozási koncepcióját megtartotta. A jelen ügy szempontjából releváns módosítás, hogy a korábbi "használati díj" elnevezés "repülőtér fenntartási hozzájárulás"-ra módosult (az alapdíj alap-hozzájárulássá), mind a repülőtér sportcélú (3. §), mind pedig a gazdasági célú (4. §) használata tekintetében, továbbá a 3. § (4) bekezdés és 4. § (4) bekezdés meghatározza a hozzájárulás fizetésének célját: "a repülőtér infrastruktúrájának elhasználódását kompenzáló és annak fenntartását támogató repülőtér fenntartási hozzájárulás". Az Ör.-mód hatályon kívül helyezte az Ör. 3. § (9) bekezdését, amely korábban a repülőtér sportcélú használata körében úgy szólt, hogy "a repülőteret alkalomszerűen le és felszállás céljából igénybe vevők leszállási díjat kötelesek fizetni". Az Ör.mód. a repülőtér parancsnok státuszát illetően kiegészítéssel élt, nevezetesen, hogy feladatait a hatósági engedély és a vonatkozó jogszabályi előírások alapján látja el, illetve a repülőtér biztonságos üzemeltetésének biztosítása érdekében nemcsak személyek, hanem szervezetek számára is utasítást adhat. Mindezek alapján megállapítható, hogy az indítványban eredetileg kifogásoltak az Ör.mód. által is fennállnak, azok az érdemi normakontroll vizsgálat tárgyai lehetnek.
5. Az Ör. preambuluma a repülőtér használatával és hasznosításával kapcsolatos rendeletalkotási jogosultság alapjaként az Ötv. 16. § (1) bekezdését jelöli meg. E szerint "A képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot." Megállapítható, hogy az adott tárgyban törvényi szintű szabály, az Lkt. rendelkezik. Az Lkt. 1. §-a határozza meg a törvény hatályát. Az Lkt. 1. § (1) bekezdés c) pontja szerint a törvény hatálya kiterjed "a légiközlekedésben és az azzal összefüggő tevékenységekben a részt vevő személyekkel, a légi járművekkel, a repülőterekkel és a légiközlekedéssel kapcsolatos létesítményekkel, berendezésekkel összefüggő jogviszonyokra". Az Ör. 2. § (1) bekezdése értelmében a D. repülőtér nem nyilvános repülőtér. Az Lkt. nemcsak a nyilvános, hanem a nem nyilvános repülőterekre is tartalmaz szabályokat. A Lkt. 37. § (1) bekezdés b) pontja megadja a nem nyilvános repülőtér fogalmát. E szerint "nem nyilvános repülőtér: amely - a 41. § (6)-(7) bekezdésében meghatározott esetek kivételével - a tulajdonos, illetve az üzemben tartó engedélye alapján vehető igénybe, és amely lehet
ba) polgári célú nem nyilvános repülőtér,
bb) állami repülések céljára szolgáló repülőtér." (Az Lkt. 41. § (6) és (7) bekezdés arról szól, hogy a repülőteret a kényszerhelyzetben lévő légi jármű hozzájárulás nélkül is igénybe veheti.)
Az Ör.-ben szabályozás alá vont repülőtér nem nyilvános repülőtér. Az Lkt. 39. § (1) bekezdése a Kormányt, a (2) bekezdés pedig a minisztert hatalmazza fel a nem nyilvános repülőtérre vonatkozó további szabályozásra. E szerint a részletes műszaki követelményeket "továbbá az üzemben tartás és üzemeltetés részletes szabályait a nyilvános és a polgári célú nem nyilvános repülőtér vonatkozásában a miniszter", a tárgy szerint különböző miniszterekkel egyetértésben rendeletben állapítja meg. Hasonló felhatalmazást ad a miniszternek az Lkt. 74. § (2) bekezdés f) pontja is. E szerint felhatalmazást kap "a miniszter, hogy a nyilvános és a polgári célú nem nyilvános repülőtér vonatkozásában - a zajgátló védőövezetre vonatkozóan a környezetvédelemért felelős miniszterrel egyetértésben - a 39. § (1) bekezdésében említett tevékenységek részletes műszaki követelményeit, továbbá az üzemben tartás és üzemeltetés feltételeinek a részletes szabályait," rendeletben állapítsa meg.
6. Az 5. pontban foglaltak alapján egyrészt megállapítható, hogy az Lkt. a nem nyilvános repülőtereket is szabályozási körébe vonja, ezért törvény, illetve törvény felhatalmazása alapján központi jogszabályok által szabályozott társadalmi viszonynak tekinthető a nem nyilvános repülőterek üzemben tartásának és üzemeltetésének szabályozása, azaz nem tekinthető az adott tárgykör más jogszabály által nem rendezett társadalmi viszonynak. Az is megállapítható továbbá, hogy az Lkt. a Kormánynak és a miniszternek ad felhatalmazást további szabályozásra. Az önkormányzatokat több esetben véleményezési jog illeti meg ezen rendeletek és egyéb a legiközlekedéssel kapcsolatos központi döntés meghozatalakor. Az önkormányzatokat érintően a Lkt. csupán egy tárgykört érint: a 6. § (5) bekezdés szerint "Lakott terület felett a modellrepültetés a légiközlekedési hatóság engedélyén túlmenően csak a helyi önkormányzat által feladatkörében kiadott rendeletben kijelölt területen és feltételek mellett hajtható végre." Megállapítható mindezekből, hogy az Ör. illetve az Ör.mód. által szabályozottak (nem nyilvános repülőtér használatáról és hasznosításáról való rendelkezés) nem tekinthető törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására alkotott önkormányzati rendeletnek sem. Így az Ör. preambulumában hivatkozott Ötv. 16. § (1) bekezdésre utaló felhatalmazás önkormányzati rendeletalkotásra e tárgyban nem áll fenn.
7. Az indítványozó az Ör.-ből illetve az Ör.mód.-ból két tárgykört külön is kiemel, egyrészt a használati díjat, majd később a repülőtér fenntartási hozzájárulást másrészt a repülőtér parancsnok jogintézményét. Az Lkt. 41. § (8) bekezdése szerint "A nem nyilvános repülőtér igénybevételét a repülőtér üzemben tartója engedélyezheti. A használatért ellenszolgáltatás nem kérhető.". Az Ör. eredeti szövegében szereplő használati díj-fizetési kötelezettség az Lkt. 41. § (8) bekezdésével ellentétben áll. Az Ör.mód. által megállapított - és a használati díj szöveg helyébe lépő - reptér fenntartási hozzájárulás, illetve alap-hozzájárulás ugyan azt a célt szolgálja, mint korábban a használati díj, illetve az alapdíj. Az Ör.mód. csupán az elnevezést változtatta meg és illesztette ugyanabba a szabályozási környezetbe. Ezen nem változtat az sem, hogy megadja a fizetési kötelezettség célját: a repülőtér infrastruktúrája elhasználásának kompenzálása, illetve a reptér fenntartásának támogatása. Az Lkt. 41. § (8) bekezdése erre is kiterjedően és eltérést nem engedő módon egyértelműen fogalmaz: nem nyilvános repülőtér használatért ellenszolgáltatás nem kérhető. Tehát mind az Ör.-ben, mind az Ör.mód.-ban megállapított fizetési kötelezettség az Lkt. 41. § (8) bekezdésével ellentétes.
A Kúria Önkormányzati Tanácsa szerint megalapozott az indítvány a "repülőtér parancsnok" jogintézménye tekintetében is. Az önkormányzatoknak nincs törvényi felhatalmazása, hogy létrehozza a repülőtér parancsnok jogintézményét, még akkor sem, ha a reptér önkormányzati tulajdonban van. Nem vonható a helyi közügyek körébe az Ör. 5. §-ában foglalt szabályozás. Az Ör.-ben a repülőtér parancsnok számára előírt feladatok - a repülőtér rendje és biztonságos üzemeltetése biztosítása - az Lkt.-ben szabályozottak (lásd pl. Lkt. 50/A. §-t). Az Ör. 5. §-ában, illetve az Ör.mód.-ban meghatározott repülőtér parancsnok fogalma lényegében megfelel az Lkt. szerinti üzemben tartó fogalmával és feladataival, így az önkormányzat szabályozási autonómiája e tárgykörre sem terjed ki.
8. Végezetül a Kúria Önkormányzati Tanácsa azt az indítványozói érvet vizsgálta meg, amely szerint az önkormányzat szabályozási jogosultsága az Ör.-ben és az Ör.mód.-ban foglaltakra azért sem terjed ki, mert az önkormányzat mellérendeltséget feltételező polgári jogi jogviszonyokba - amelynek egyébként maga is alanya - nem avatkozhat be szerződéskötési kötelezettség előírásával, illetve a szerződés tartalmának kötelező meghatározásával. A Ptk. 226. § (1) bekezdés értelmében "Jogszabály meghatározhatja a szerződés egyes tartalmi elemeit, és kimondhatja, hogy ezek a szerződésnek akkor is részei, ha a felek eltérően rendelkeznek." A jogszabály fogalmát a Ptk. alkalmazásában a 685. § a) pontja határozza meg: E szerint "jogszabály: a törvény, a kormányrendelet, továbbá a törvény felhatalmazása alapján, annak keretei között az önkormányzati rendelet; a 28. § (1) bekezdése tekintetében az állami vagyon felügyeletéért felelős miniszter rendelete; a 29. § (3) bekezdése, a 200. § (2) bekezdése, a 209/B. § (6) bekezdése, a 305. § (1) bekezdése, a 434. § (3)-(4) bekezdése, az 523. § (2) bekezdése és az 528. § (3) bekezdése tekintetében valamennyi jogszabály;". Mivel az önkormányzatnak - a fentiek szerint - nincs törvényi felhatalmazása (a Ptk. egyéb rendelkezései alapján pedig felhatalmazás nélkül nem jogosult) a repülőtér használat és hasznosítás körében kötendő szerződés tartalmának rendeleti meghatározására, ezért az Ör.-ben és az Ör.mód.-ban foglalt szabályozás ezen okból is törvénysértő.
9. A fentiek alapján a Kúria Önkormányzati Tanácsa úgy döntött, hogy a felhatalmazás nélkül született D. Város Önkormányzat Képviselő-testületének a D. repülőtér használatáról és hasznosításáról szóló - 28/2011. (VII. 25.) önkormányzati rendelettel módosított - 18/2011. (V. 31.) önkormányzati rendelet egészét megsemmisíti. A megsemmisítésre tekintettel a Bszi. 55. § (2) bekezdés b) pontja szerint elrendelte határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét. A megsemmisített rendelkezés a Bszi. 56. § (2) bekezdés alapján a határozat Magyar Közlönyben való közzétételét követő napon veszti hatályát.
(Kúria, Köf. 5049/2012.)
* * *
TELJES HATÁROZAT
A Kúria Önkormányzati Tanácsa Dunakeszi Város Önkormányzat Képviselő-testületének a dunakeszi repülőtér használatáról és hasznosításáról szóló - 28/2011. (VII. 25.) önkormányzati rendelettel módosított - 18/2011. (V.31.) önkormányzati rendelet törvényellenességének vizsgálatára irányuló indítvány alapján nemperes eljárásban meghozta a következő
h a t á r o z a t o t:
1. A Kúria Önkormányzati Tanácsa a Dunakeszi Város Önkormányzat Képviselő-testületének a dunakeszi repülőtér használatáról és hasznosításáról szóló - 28/2011. (VII. 25.) önkormányzati rendelettel módosított - 18/2011. (V.31.) önkormányzati rendeletet megsemmisíti.2. A Kúria Önkormányzati Tanácsa elrendeli határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét. A megsemmisített rendelkezés a határozat Magyar Közlönyben való közzétételét követő napon veszti hatályát.
3. A Kúria Önkormányzati Tanácsa elrendeli, hogy határozatát - a Magyar Közlönyben való közzétételt követő nyolc napon belül - az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon hirdessék ki.
A határozat ellen jogorvoslatnak helye nincs.
I n d o k o l á s
I.
1. A Budapest Környéki Törvényszék bírája az előtte folyamatban lévő - O. N. R. felperesnek a Dunakeszi Város Önkormányzata alperes ellen szerződés érvényességének megállapítása iránt indult - 11.P.25.556/2011. számú perében a Kúriához fordult, s indítványozta Dunakeszi Város Önkormányzata Képviselő-testületének a dunakeszi reptér használatáról és hasznosításáról szóló 18/2011. (V.31.) önkormányzati rendelet (a továbbiakban: Ör.), valamint Dunakeszi Város Önkormányzata Képviselő-testületének a dunakeszi reptér használatáról és hasznosításáról szóló 18/2011. (V.31.) önkormányzati rendelet módosításáról szóló 28/2011. (VII.25.) önkormányzati rendelet (a továbbiakban: Ör.mód.) törvényességének vizsgálatát. Az indítványozó bíró szerint az önkormányzat az Ör.-ben és az Ör.mód.-ban nem helyi érdekű közügyet szabályozott és az országos szintű szabályozáshoz képest a kiegészítő helyi jogalkotás sem biztosított, továbbá nem törvényi felhatalmazás alapján annak végrehajtására alkotta rendeletét. Amennyiben az önkormányzat tulajdonosi minőségében járt el, akkor az ilyen jogviszonyokba - erre vonatkozó felhatalmazás hiányában - rendeletalkotási jogának felhasználásával nem avatkozhat be. Az indítványozó bíró kifejtette, hogy az Ör. és az Ör.mód. fizetési kötelezettséget állapít meg a perbeli nem nyilvános reptér használatáért és bevezeti a repülőtéri parancsnak jogintézményét, amelyekre az önkormányzatnak felhatalmazása nincs. A repülőtér használatának korlátozására, illetve a használattól való eltiltásra a légiközlekedési hatóság jogosult. Az indítványozó bíró végül arra utalt, hogy kérelmének részletes indokolását a Pest Megyei Kormányhivatal - ezen ügyhöz kapcsolódó - törvényességi észrevétele tartalmazza.2. Az indítványozó ezt követően csatolta az indítványa alapjául szolgáló per tárgyalását felfüggesztő, és a kérelme indokait - jogszabályi hivatkozással alátámasztó - végzést. Az indítványozó bíró szerint az Ör. 3. és 4 §-ának díjfizetésre vonatkozó rendelkezései, továbbá az 5. § egésze (és az Ör.mód. e szabályokat érintő módosításai) sértik az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését, a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 16. § (1) bekezdését, 80. § (1) bekezdését, a helyi önkormányzatok és szerveik, a köztársasági megbízottak, valamint egyes centrális alárendeltségű szervek feladat- és hatásköreiről szóló 1991. évi XX. törvényt, a légiközlekedésről szóló 1995. évi XCVII. törvény (a továbbiakban: Lkt.) 6. § (5) bekezdését, 22. §-át 23. § (1) bekezdését, 20/B. § (2) bekezdését, 41. § (1) és (8) bekezdését, 50/A. § (2)és (4) bekezdését, 66/A. § (1) és (2) bekezdését, illetve az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény (a továbbiakban: Áht.) 10. § (3) bekezdését. Az indítványozó bíró ezen jogszabályi rendelkezések alapján arra a következtetésre jutott, hogy az Ör. és az Ör.mód. rendeletalkotási jogosultság hiányában kerültek megalkotásra, így önmagukban is törvénysértőek. Az indítványozó szerint önkormányzat rendeletalkotási jogával nem avatkozhat be mellérendeltségi pozíciót feltételező polgári jogi jogviszonyokba, nem írhat elő szerződéskötési kötelezettséget, felhatalmazás nélkül az önkormányzati rendelet ebben a vonatkozásban nem minősül jogszabálynak, amellyel a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 226. § (1) bekezdése értelmében meghatározhatná a szerződés tartalmi elemeit.
3. Dunakeszi Város Önkormányzata a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) 52. §-a alapján állásfoglalást terjesztett elő. Az állásfoglalás szerint a bírói kezdeményezés nem felel meg a törvényi követelményeknek, tartalmilag pedig megalapozatlan. Az önkormányzat szerint az indítványozó bíró nem fejtette ki részletesen, hogy az Ör.-t és az Ör.mód.-ot miért tartja jogszabálysértőnek, így indítványa nem felel meg a Bszi. 48. § (4) bekezdésébe foglaltaknak. Fölvetette továbbá, hogy az Ör.mód. új szöveget állapított meg, ezért az Ör. - eredetileg hatályos szabályainak - vizsgálatára nincs lehetőség. Tartalmi szempontból úgy vélte, hogy az Ör. az Ötv. 16. § (1) bekezdése alapján az Ötv. 8. § (1) bekezdésben fennálló feladatainak ellátása érdekében született (ezek: közösségi tér biztosítása, sport támogatása, az egészséges életmód közösségi feltételeinek elősegítése). Így a rendeletek által szabályozottak a helyi közügyek körébe tartoznak. Az önkormányzat hivatkozott arra is, hogy az Lkt. kizárólag a nyilvános repülőterek használatát kívánta ellenszolgáltatáshoz kötni, márpedig a perbeli repülőtér nem nyilvános repülőtér, véleménye szerint az Lkt. 41. § (1) és (8) bekezdései, továbbá az Áht. 10. § (3) bekezdése nem sérül. Az indítványozó több ízben hangsúlyozta, hogy "a használó nem ellenszolgáltatást fizet a reptér használatáért, hanem fenntartási hozzájárulást". Mivel a nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény 7. §-a szerint a nemzeti vagyonnal felelősen, hatékonyan, költségtakarékosan és rendeltetésszerűen kell gazdálkodni, az önkormányzat a reptér használóitól a fenntartással kapcsolatos költségeket jogszerűen szerzi be. Az önkormányzat véleménye szerint a Ptk. 226. § (1) bekezdése sem sérül, mert az arra vonatkozik, amikor jogszabály a felek eltérő rendelkezése ellenére is a szerződés részévé tesz bizonyos rendelkezéseket, az Ör. 3. § (3) bekezdése azonban csak azokat a szempontokat sorolja fel, amelyek nélkül a megállapodás jelentősen megnehezülne. Végül az önkormányzat hivatkozott arra, hogy az indítványból nem derül ki, hogy a repülőtér parancsnokára vonatkozó szabályozás miért törvénysértő, véleménye, hogy a repülőtér parancsnok Ör.-ben és az Ör.mód.-ban meghatározott fogalma megegyezik az Lkt. üzembentartó fogalmával.
4. Az ügy irataiból megállapítható végül, hogy a Pest Megyei Kormányhivatal a korábbi törvényességi ellenőrzési jogkörében tett megállapításai ellenére - a bíróság indítványára tekintettel - a számára biztosított, a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény 136. § (2) bekezdésbe foglalt jogkörével nem kívánt élni.
II.
A bírói kezdeményezés megalapozott.1. A Kúria Önkormányzati Tanácsa először azt vizsgálta meg, hogy a bírói kezdeményezés megfelel-e a törvényi követelményeknek. A Bszi. 48. § (3) bekezdés szerint ha a bírónak az előtte folyamatban lévő egyedi ügy elbírálása során önkormányzati rendelet olyan rendelkezését kell alkalmaznia, amelynek más jogszabályba ütközését észleli - a bírósági eljárás felfüggesztése mellett - kezdeményezi az önkormányzati rendelet felülvizsgálatára irányuló nemperes eljárást a helyi önkormányzattal szemben. Ezt a Budapest Környéki Törvényszék bírája a 11.P.25.556/2011/21. sorszámú végzésben megtette. A Bszi. 48. § (4) bekezdése sorolja fel az indítvány kötelező kellékeit. Ennek alapján "A (3) bekezdés szerinti indítvány tartalmazza
a) az önkormányzati tanács által vizsgálandó önkormányzati rendeletet,
b) az önkormányzati rendelet jogszabálysértőnek talált rendelkezésének megjelölését,
c) azon jogszabályi rendelkezés megjelölését, amelyet az önkormányzati rendelet rendelkezése sért,
d) annak okát, hogy a bíró az adott rendelkezést miért tartja jogszabálysértőnek."
A Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapítja, hogy az indítvány ezeknek a feltételeknek megfelel. Az indítványozó azon érvei, amelyek az Ör. és az Ör.mód. vonatkozásában a rendeletalkotási jogosultság fennálltát - jogszabályi hivatkozásokkal - több szempontból is kétségbe vonják, a kérelem alapjául szolgáló kellő indoknak tekinthetők. Mindez megalapozza a Kúria Önkormányzati Tanácsának eljárását.
2. Az Ör.mód. megváltoztatta az Ör eredeti szövegét. Önmagában azonban az a tény, hogy az Ör. eredeti szövege már nincs hatályban, nem zárja ki a normakontroll-eljárást, ha az indítványozó által felvetett törvényességi probléma a módosított szöveg alapján is fennáll. Bírói kezdeményezés esetén hatályát vesztett önkormányzati rendelet vizsgálatára is lehetőség van. A Kúria Önkormányzati Tanácsa a Köf.5004/2012/7. határozatban hatáskörét értelmezve úgy döntött, "hogy nem hatályos önkormányzati rendelet törvényellenességének megállapítására és a rendelet konkrét esetben való alkalmazhatósága kizárására irányuló bírói kezdeményezés esetén vizsgálni kell azt is, hogy a nem hatályos önkormányzati rendeletre vonatkozó normakontroll lefolytatásának lehet-e a törvénysértés kimondásán túlmenő eljárásjogi jogkövetkezménye" (Indokolás 4. pont). Az eljárásjogi jogkövetkezmény - törvénysértés esetén - az alkalmazási tilalom elrendelése. A Bszi. 56. § (5) bekezdése szerint "Ha az önkormányzati tanács bírói kezdeményezés alapján semmisíti meg az önkormányzati rendeletnek a bíróság előtt folyamatban lévő ügyben alkalmazandó rendelkezését, az önkormányzati rendelet megsemmisített rendelkezése nem alkalmazható a bíróság előtt folyamatban lévő egyedi ügyben, valamint valamennyi, a megsemmisítés időpontjában valamely bíróság előtt folyamatban lévő egyedi ügyben."
3. Az 1. és 2. pontban kifejtettek alapján az Önkormányzati Tanács érdemi vizsgálatot folytatott.
4. Az Ör. tárgya a dunakeszi repülőtér használata és hasznosítása. Az Ör. a rendelet hatályáról és az általános szabályokról (1. §), a repülőtér üzemeltetéséről (2. §), a a sportcélú használatról (3. §), a gazdasági célú használatáról (4. §), a repülőtéri parancsnokról (5. §), a repülőtér jogellenes használatáról (6. §) szól. Az indítványozó azon túl, hogy megkérdőjelezte az adott tárgyban történő rendeletalkotás egészét, részleteiben az Ör. 3. és 4 §-ának díjfizetésre vonatkozó rendelkezéseit, továbbá az 5. §-át kérte vizsgálni (beleértve az Ör.mód. e szabályokat érintő módosításait is).
Az Ör.mód. az Ör. szabályozási koncepcióját megtartotta. A jelen ügy szempontjából releváns módosítás, hogy a korábbi "használati díj" elnevezés "repülőtér fenntartási hozzájárulás"-ra módosult (az alapdíj alap-hozzájárulássá), mind a repülőtér sportcélú (3. §), mind pedig a gazdasági célú (4. §) használata tekintetében, továbbá a 3. § (4) bekezdés és 4. § (4) bekezdés meghatározza a hozzájárulás fizetésének célját: "a repülőtér infrastruktúrájának elhasználódását kompenzáló és annak fenntartását támogató repülőtér fenntartási hozzájárulás". Az Ör.-mód hatályon kívül helyezte az Ör. 3. § (9) bekezdését, amely korábban a repülőtér sportcélú használata körében úgy szólt, hogy "a repülőteret alkalomszerűen le és felszállás céljából igénybe vevők leszállási díjat kötelesek fizetni". Az Ör.mód. a repülőtér parancsnok státuszát illetően kiegészítéssel élt, nevezetesen, hogy feladatait a hatósági engedély és a vonatkozó jogszabályi előírások alapján látja el, illetve a repülőtér biztonságos üzemeltetésének biztosítása érdekében nemcsak személyek, hanem szervezetek számára is utasítást adhat. Mindezek alapján megállapítható, hogy az indítványban eredetileg kifogásoltak az Ör.mód. által is fennállnak, azok az érdemi normakontroll vizsgálat tárgyai lehetnek.
5. Az Ör. preambuluma a repülőtér használatával és hasznosításával kapcsolatos rendeletalkotási jogosultság alapjaként az Ötv. 16. § (1) bekezdését jelöli meg. E szerint "A képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot." Megállapítható, hogy az adott tárgyban törvényi szintű szabály, az Lkt. rendelkezik. Az Lkt. 1. §-a határozza meg a törvény hatályát. Az Lkt. 1. § (1) bekezdés c) pontja szerint a törvény hatálya kiterjed "a légiközlekedésben és az azzal összefüggő tevékenységekben a részt vevő személyekkel, a légi járművekkel, a repülőterekkel és a légiközlekedéssel kapcsolatos létesítményekkel, berendezésekkel összefüggő jogviszonyokra". Az Ör. 2. § (1) bekezdése értelmében a dunakeszi repülőtér nem nyilvános repülőtér. Az Lkt. nemcsak a nyilvános, hanem a nem nyilvános repülőterekre is tartalmaz szabályokat. A Lkt. 37. § (1) bekezdés b) pontja megadja a nem nyilvános repülőtér fogalmát. E szerint "nem nyilvános repülőtér: amely - a 41. § (6)-(7) bekezdésében meghatározott esetek kivételével - a tulajdonos, illetve az üzemben tartó engedélye alapján vehető igénybe, és amely lehet
ba) polgári célú nem nyilvános repülőtér,
bb) állami repülések céljára szolgáló repülőtér." (Az Lkt. 41. § (6) és (7) bekezdés arról szól, hogy a repülőteret a kényszerhelyzetben lévő légi jármű hozzájárulás nélkül is igénybe veheti.)
Az Ör.-ben szabályozás alá vont repülőtér nem nyilvános repülőtér. Az Lkt. 39. § (1) bekezdése a Kormányt, a (2) bekezdés pedig a minisztert hatalmazza fel a nem nyilvános repülőtérre vonatkozó további szabályozásra. E szerint a részletes műszaki követelményeket "továbbá az üzemben tartás és üzemeltetés részletes szabályait a nyilvános és a polgári célú nem nyilvános repülőtér vonatkozásában a miniszter", a tárgy szerint különböző miniszterekkel egyetértésben rendeletben állapítja meg. Hasonló felhatalmazást ad a miniszternek az Lkt. 74. § (2) bekezdés f) pontja is. E szerint felhatalmazást kap "a miniszter, hogy a nyilvános és a polgári célú nem nyilvános repülőtér vonatkozásában - a zajgátló védőövezetre vonatkozóan a környezetvédelemért felelős miniszterrel egyetértésben - a 39. § (1) bekezdésében említett tevékenységek részletes műszaki követelményeit, továbbá az üzemben tartás és üzemeltetés feltételeinek a részletes szabályait," rendeletben állapítsa meg.
6. Az 5. pontban foglaltak alapján egyrészt megállapítható, hogy az Lkt. a nem nyilvános repülőtereket is szabályozási körébe vonja, ezért törvény, illetve törvény felhatalmazása alapján központi jogszabályok által szabályozott társadalmi viszonynak tekinthető a nem nyilvános repülőterek üzemben tartásának és üzemeltetésének szabályozása, azaz nem tekinthető az adott tárgykör más jogszabály által nem rendezett társadalmi viszonynak. Az is megállapítható továbbá, hogy az Lkt. a Kormánynak és a miniszternek ad felhatalmazást további szabályozásra. Az önkormányzatokat több esetben véleményezési jog illeti meg ezen rendeletek és egyéb a légiközlekedéssel kapcsolatos központi döntés meghozatalakor. Az önkormányzatokat érintően a Lkt. csupán egy tárgykört érint: a 6. § (5) bekezdés szerint "Lakott terület felett a modellrepültetés a légiközlekedési hatóság engedélyén túlmenően csak a helyi önkormányzat által feladatkörében kiadott rendeletben kijelölt területen és feltételek mellett hajtható végre." Megállapítható mindezekből, hogy az Ör. illetve az Ör.mód. által szabályozottak (nem nyilvános repülőtér használatáról és hasznosításáról való rendelkezés) nem tekinthető törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására alkotott önkormányzati rendeletnek sem. Így az Ör. preambulumában hivatkozott Ötv. 16. § (1) bekezdésre utaló felhatalmazás önkormányzati rendeletalkotásra e tárgyban nem áll fenn.
7. Az indítványozó az Ör.-ből illetve az Ör.mód.-ból két tárgykört külön is kiemel, egyrészt a használati díjat, majd később a repülőtér fenntartási hozzájárulást másrészt a repülőtér parancsnok jogintézményét. Az Lkt. 41. § (8) bekezdése szerint "A nem nyilvános repülőtér igénybevételét a repülőtér üzemben tartója engedélyezheti. A használatért ellenszolgáltatás nem kérhető.". Az Ör. eredeti szövegében szereplő használati díj-fizetési kötelezettség az Lkt. 41. § (8) bekezdésével ellentétben áll. Az Ör.mód. által megállapított - és a használati díj szöveg helyébe lépő - reptér fenntartási hozzájárulás, illetve alap-hozzájárulás ugyan azt a célt szolgálja, mint korábban a használati díj, illetve az alapdíj. Az Ör.mód csupán az elnevezést változtatta meg és illesztette ugyanabba a szabályozási környezetbe. Ezen nem változtat az sem, hogy megadja a fizetési kötelezettség célját: a repülőtér infrastruktúrája elhasználásának kompenzálása, illetve a reptér fenntartásának támogatása. Az Lkt. 41. § (8) bekezdése erre is kiterjedően és eltérést nem engedő módon egyértelműen fogalmaz: nem nyilvános repülőtér használatért ellenszolgáltatás nem kérhető. Tehát mind az Ör.-ben, mind az Ör.mód.-ban megállapított fizetési kötelezettség az Lkt. 41. § (8) bekezdésével ellentétes.
A Kúria Önkormányzati Tanácsa szerint megalapozott az indítvány a "repülőtér parancsnok" jogintézménye tekintetében is. Az önkormányzatoknak nincs törvényi felhatalmazása, hogy létrehozza a repülőtér parancsnok jogintézményét, még akkor sem, ha a reptér önkormányzati tulajdonban van. Nem vonható a helyi közügyek körébe az Ör. 5. §-ában foglalt szabályozás. Az Ör.-ben a repülőtér parancsnok számára előírt feladatok - a repülőtér rendje és biztonságos üzemeltetése biztosítása - az Lkt.-ben szabályozottak (lásd pl. Lkt. 50/A. §-t). Az Ör. 5. §-ában, illetve az Ör.mód.-ban meghatározott repülőtér parancsnok fogalma lényegében megfelel az Lkt. szerinti üzemben tartó fogalmával és feladataival, így az önkormányzat szabályozási autonómiája e tárgykörre sem terjed ki.
8. Végezetül a Kúria Önkormányzati Tanácsa azt az indítványozói érvet vizsgálta meg, amely szerint az önkormányzat szabályozási jogosultsága az Ör.-ben és az Ör.mód.-ban foglaltakra azért sem terjed ki, mert az önkormányzat mellérendeltséget feltételező polgári jogi jogviszonyokba - amelynek egyébként maga is alanya - nem avatkozhat be szerződéskötési kötelezettség előírásával, illetve a szerződés tartalmának kötelező meghatározásával. A Ptk. 226. § (1) bekezdés értelmében "Jogszabály meghatározhatja a szerződés egyes tartalmi elemeit, és kimondhatja, hogy ezek a szerződésnek akkor is részei, ha a felek eltérően rendelkeznek." A jogszabály fogalmát a Ptk. alkalmazásában a 685. § a) pontja határozza meg: E szerint "jogszabály: a törvény, a kormányrendelet, továbbá a törvény felhatalmazása alapján, annak keretei között az önkormányzati rendelet; a 28. § (1) bekezdése tekintetében az állami vagyon felügyeletéért felelős miniszter rendelete; a 29. § (3) bekezdése, a 200. § (2) bekezdése, a 209/B. § (6) bekezdése, a 305. § (1) bekezdése, a 434. § (3)-(4) bekezdése, az 523. § (2) bekezdése és az 528. § (3) bekezdése tekintetében valamennyi jogszabály;". Mivel az önkormányzatnak - a fentiek szerint - nincs törvényi felhatalmazása (a Ptk. egyéb rendelkezései alapján pedig felhatalmazás nélkül nem jogosult)a repülőtér használat és hasznosítás körében kötendő szerződés tartalmának rendeleti meghatározására, ezért az Ör.-ben és az Ör.mód-ban foglalt szabályozás ezen okból is törvénysértő.
9. A fentiek alapján a Kúria Önkormányzati Tanácsa úgy döntött, hogy a felhatalmazás nélkül született Dunakeszi Város Önkormányzat Képviselő-testületének a dunakeszi repülőtér használatáról és hasznosításáról szóló - 28/2011. (VII. 25.) önkormányzati rendelettel módosított - 18/2011. (V. 31.) önkormányzati rendelet egészét megsemmisíti. A megsemmisítésre tekintettel a Bszi. 55. § (2) bekezdés b) pontja szerint elrendelte határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét. A megsemmisített rendelkezés a Bszi. 56. § (2) bekezdés alapján a határozat Magyar Közlönyben való közzétételét követő napon veszti hatályát.
A Kúria egyben a Bszi. 55. § (2) bekezdés c) pontja alapján elrendelte, hogy a határozat közzétételére - a Magyar Közlönyben való közzétételt követő nyolc napon belül - az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon kerüljön sor.
A jelen határozat elleni jogorvoslat lehetőségét a Bszi. 49. §-a zárja ki.
Budapest, 2012. szeptember 19.
Dr. Kalas Tibor sk. az Önkormányzati Tanács elnöke, Dr. Balogh Zsolt sk. előadó bíró, Dr. Hörcherné Dr. Marosi Ildikó sk. bíró
(Kúria, Köf. 5049/2012.)